关于上海市本级2008年决算及2009年上半年预算执行情况的报告 2009-08-21
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——2009年8月20日在上海市第十三届人大常委会第十三次会议上

上海市财政局 葛爱玲

  

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  市十三届人大二次会议审查批准了《关于上海市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告》。现经编审以及与财政部结算,上海市2008年决算已正式汇编完成。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市市级预算审查监督规定》等法律规定和市人大常委会的安排,受市人民政府委托,我向市人大常委会提出2008年市本级决算报告和市本级决算草案,请予审查。

  2008年,在党中央、国务院和市委的正确领导下,全市各行各业全面贯彻十七大精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入学习实践科学发展观,认真落实中央各项方针政策,经济社会保持又好又快发展,人民群众生活持续改善。各级政府部门切实执行年初市十三届人大一次会议通过的各项预算及其审议意见,进一步完善财税体制,积极发挥财税政策杠杆作用;不断优化财政支出结构,稳步提高民生项目占财政支出的比重,确保落实“四个大力支持”;继续推进各项财政改革,切实加强预算管理和监督,全市预算收支执行情况良好。

  汇总市本级和区县决算,2008年,全市地方财政收入2382.3亿元,同比增长13.3%,完成预算的100.7%,加上中央税收返还及专项补助收入、上年结转、调入资金、调入预算稳定调节基金、动用历年结余等441.9亿元,减去本市上解中央156.9亿元,收入总计2667.3亿元。全市地方财政支出2617.7亿元,同比增长18.9%,完成调整预算的101.7%,加上部分区县安排预算稳定调节基金17.5亿元,中央专项支出结转10亿元,支出总计2645.2亿元。收支相抵,当年结余22.1亿元。

  2008年,市本级财政收入1220.6亿元,同比增长12.7%,完成预算的100%,加上中央税收返还及专项补助收入、上年结转、调入预算稳定调节基金等424.8亿元,减去本市上解中央支出156.9亿元、减去市对区县的体制改革收入基数返还等473.1亿元,收入总计1015.4亿元。市本级财政支出984.1亿元,同比增长27.8%,完成调整预算的103.4%,加上中央专项支出结转10.1亿元,支出总计994.2亿元。收支相抵,当年结余21.2亿元。

  上述市本级财政收支中各项目的决算数与2009年1月向市人代会报告的2008年市本级预算执行数一致。但中央和地方两级财力结算后,市本级地方财政总收入增加20.9亿元,主要是中央与本市财力结算中,当年有关企业所得税上解项目调整至下年度,按规定核算原则,相应增列当年结余。

  需要说明的是,为切实保障本市对口支援都江堰市恢复重建任务的资金需要,市财政从2008年起建立地震灾后恢复重建资金,并根据实际情况分年安排。考虑到2008年本市各级财政在年初预算中均未安排对口支援恢复重建资金,当年所需资金全部由市级财政解决。市政府根据《预算法》相关规定,编制了《上海市2008年市本级预算调整方案(草案)》,市十三届人大常委会五次会议批准了该项预算调整方案。按照预算调整方案,2008年市本级预算安排地震灾后恢复重建资金18亿元,其资金来源分别从市本级预算稳定调节基金中调入8亿元;从预备费中安排10亿元。

  一、市本级财政收入决算情况

  2008年,市本级财政收入增幅呈现前高后低的走势,比2007年回落25.7个百分点。上半年依托经济平稳运行和企业效益提升,有效抵御通胀压力,财政收入保持了24.2%的高增长。受国际经济金融形势恶化影响,下半年起,钢铁、汽车、房地产等支柱产业市场需求由旺转弱,证券业持续低迷,四大行业收入增幅大幅下降,进而影响全市财政收入增长。面对国际金融危机持续蔓延和经济增长放缓,市委、市政府深入贯彻落实中央各项宏观调控政策,见事早、谋划早、应对早,抓住主要矛盾,及时制发了《关于推进经济发展方式转变和产业结构调整的若干政策意见》等相关文件;出台了扩大内需、促进经济增长的八项措施;取消和停征148项行政事业性收费,切实为企业减负,改善投资和商业环境。各级财政与有关部门协调配合,认真做好相关政策的拟定、衔接、细化等各项工作,抓紧政策资金落实到位,有力发挥了财税政策的宏观调控作用。全市二产中成套设备、电子信息制造业,三产中银行业、交通运输业、批发零售业、商务服务业等保持了较好的增长态势,收入增幅明显。在此基础上,各级财税部门依法加强收入征管,着力提高征管质量和效率,努力做到应收尽收,完成年初既定目标,取得了来之不易的成绩。

  市本级各主要收入项目情况:

  1、增值税172.5亿元,完成预算87.1%。未完成预算主要是2008年下半年,受国际金融危机影响,国际经济环境急转直下,国内经济困难明显增加,本市钢铁、汽车、石化、电力等重点行业增加值大幅下降,进而影响增值税收入。

  2、营业税394.2亿元,完成预算95%。未完成预算主要是受2008年本市股市、楼市持续低迷和下半年国际金融危机加剧等因素影响,房地产、证券、保险等行业营业税大幅减收。

  3、企业所得税305.8亿元,完成预算113.2%。超预算主要是2007年企业利润大幅增长,2008年上半年汇算清缴上年企业所得税增加较多。

  4、个人所得税87.0亿元,完成预算104.8%。超预算主要是2007年企业经营状况较好,2008上半年职工工薪收入稳步增加,相应带动个人所得税增收。

  5、城市维护建设税45.9亿元,完成预算91.7%。未完成预算主要是上述两个收入项目按规定随增值税、营业税等流转税带征,相应减收。

  6、其他收入63.6亿元,完成预算161.2%。超预算较多主要是按照国家规定将原财政专户管理的耕地开垦费纳入预算管理,相应增收。

  二、市本级财政支出决算情况

  2008年,市本级财政支出预算执行切实按照年初市人代会确定的“四个大力支持”的财力配置重点,新增财力集中用于改善民生。

  (一)大力支持社会保障体系建设。市本级社会保障和就业支出172.4亿元,同比增长31.3%。安排对社会保险基金等补贴121.4亿元,并从2008年1月1日起提高企事业退休人员基本养老金标准;落实城镇高龄无保障老人纳入社会保障体系财政补贴。完善面向所有困难群众的就业援助制度,将本市“万人就业岗位补贴”标准每人每月提高100元;充实大学生科技创业基金,鼓励大学生自主创业。落实财政资金10.9亿元,从2008年4月1日起城镇低保标准每人每月提高50元、农村低保标准每人每年提高400元。安排廉租住房补贴资金12亿元,加大旧区改造力度,落实中低收入家庭个人购房贷款财政贴息,放宽廉租住房困难家庭收入线认定标准。

  (二)大力支持社会事业发展。市本级教科文卫支出258亿元,同比增长16.7%。

  市级财政按法定增长口径安排的科学支出增幅高于财政经常性收入增幅1.6个百分点,达到法定增长要求。落实国家科技支撑计划课题经费和国家科技项目地方配套资金5.9亿元,重点支持高效能计算机等重大项目落户上海;出台新一轮张江专项资金使用管理办法,落实资金23.8亿元,主要用于支持张江高新区以自主创新为核心的“二次创业”;落实科普基地、新兴产业培育和孵化等公共项目资金和自然科学基金及原始创新研究计划等基础研究专项经费。

  市级财政按法定增长口径安排的教育支出增幅高于财政经常性收入增幅1个百分点,达到法定增长要求。除安排正常经费外,落实普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策;完成60所农民工子女学校办学设施改造;落实重点学科建设、本科教育质量与教学改革、人才引进与师资队伍培训进修等专项支出。

  市级公益性文化支出增幅高于财政经常性收入增幅7.3个百分点,达到《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求。支持北京奥运会足球比赛上海赛区和奥运会、残奥会火炬接力上海传递活动成功举办。新建28家社区文化活动中心和500多个农村综合文化活动室,向社会免费开放博物馆等文化设施。

  落实“公共卫生三年行动计划(2007—2009年)”资金,完成300所村卫生室标准化建设、扩大计划免疫疫苗品种等各类预防保健项目,实施公共卫生优秀人才培养计划;在14家市级医院设置“急救重症绿色通道”,实施社区卫生中心和村卫生室门诊诊查费减免,努力缓解“看病难”问题;从2008年起实施城镇居民基本医疗保险制度,落实高校大学生医疗保障,不断完善本市基本医疗保障。

  (三)大力支持城市发展和节能减排。市本级公共基础设施建设、环境保护支出243.6亿元,同比增长21.9%。市级财政安排公共基础设施建设支出230亿元,同比增长21%,主要用于京沪高速铁路、城市轨道交通等重大交通设施建设,世博中心、文化广场等设施建设和改造以及吴泾工业区环境综合整治、污水治理三期、外环绿带生态建设等环保投入。安排节能减排专项资金10亿元,通过以奖代补方式对节能技术改造项目提供政府支持,鼓励和引导企业加大节能技术改造的投入,提高能源利用效率。

  (四)大力支持解决“三农”问题。市本级安排财政支农资金97.3亿元。市级财政按法定增长口径安排的农业支出增幅高于财政经常性收入增幅1.5个百分点,达到法定增长要求。新建13.8万亩设施粮田、4万亩设施菜田、63家标准化畜禽场和2万亩标准化水产基地;安排粮食等各类农业生产补贴3亿元;对农业产业化龙头企业和农民专业合作社提供贷款贴息和担保,提高农民组织化程度,加快农业发展。市级财政投入11.8亿元,对373个经济薄弱村实施道路危桥改造,在108个自然村落试点综合整治;对420个集体经济相对困难村给予公共管理基本支出补助,保障农村基层组织正常履行公共管理职能。继续完善新型农村合作医疗制度,落实老年农民养老补贴1.1亿元,提高65周岁以上老年农民养老金最低补贴标准,将养老金补贴覆盖面调整到60周岁以上老年农民。

  (五)积极推进对口支援工作。“5.12”汶川特大地震发生后,本市全力以赴开展抗震救灾应急援助和对口支援恢复重建两个阶段工作。第一阶段,通过市、区县两级机关和事业单位分别压缩10%和5%的年初公用经费预算、调整预算支出结构等途径,全市财政落实抗震救灾应急援助专项资金,用于过渡安置房建设、救灾物资采购和运输等;第二阶段,在市对口支援都江堰市灾后重建指挥部的统筹安排下,签约安置房、学校、医院、民政、基础设施、农业、水环境等方面对口重建项目,及时落实对口支援财政资金。

  三、加快推进财政预算改革

  2008年,围绕加快完善公共财政体系,提高财政运作的公共性、均衡性、规范性和公开透明度,各项财政改革取得了明显进展。

  (一)转移支付和区县以下财政体制改革实现突破。按照“加快形成统一规范的转移支付制度”要求,全面改革市对区县转移支付制度。2008年,市对区县的转移支付总量安排121.1亿元,同比增长37%,转移支付前后,困难区县人均财力平均增长18%,全市各区县人均财力差异进一步缩小,转移支付结构更趋合理,保障领域进一步扩大,分配办法更加科学。制定《关于进一步完善街镇财政体制规范财政扶持政策意见的通知》,调整中心城区街道招商职能,由区本级按部门预算方式保障街道经费,引导街道工作转向社会管理和提供公共服务。落实“乡财县管”激励考核,金山等四个区县的首批12个试点乡镇的教育、卫生、社保、农业等公共支出平均增长33.5%,高于总支出增幅近23个百分点,试点乡镇人均财力与所在区县平均水平的差异进一步缩小。同时,督促区县梳理、整合、规范对企业的财政扶持政策,重点聚焦现代服务业、先进制造业和高新技术企业,有效提升财政资金促进经济发展的调节作用。

  (二)预算支出管理改革全面推进。着眼于从源头上治理资金沉淀与资金需求并存、资金分散使用效率不高、资金拨付环节多造成挤占挪用等突出问题,以努力打造“阳光财政”为重点,探索对财政资金分配、拨付、实施和绩效全过程的科学化、规范化、透明化管理。一是积极探索零基预算。在强化项目库管理的基础上重点探索专项经费零基预算,进一步加强公共资金的源头管理和过程控制。二是推进国库集中支付改革。在市级预算单位全面实施国库集中支付改革,初步建立起包括财政直接支付和财政授权支付两种形式在内的财政性资金国库直拨体系,积极推进国库单一账户体系管理,在市级预算单位中逐步推行公务卡制度改革,切实增强公务消费透明度。三是加强非税收入管理。开展全市非税收入调查,进一步加强立项管理,积极指导区县扩大行政事业性收费收缴分离改革,强化财政票据管理,切实落实收支两条线要求。四是加强政府采购管理。贯彻“管采分离”要求,将市政府采购中心由市财政局受托管理,移交市机管局管理,初步形成“决策—管理—执行”三分离的政府采购管理体制,进一步健全政府采购规章制度,加快信息管理平台建设,开展全市性专项检查,为下一步深化政府采购制度改革打下基础。五是努力强化多层次监督。根据年初市人代会“落实土地出让收支预决算管理制度”的要求,研究出台《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》、《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》等系列办法,顺利实施国有土地使用权出让收入收缴分离,并于2008年10月向市人大常委会进行了专题报告。同时,协同相关主管部门,构建评价指标体系,试点开展绩效评价,建立健全覆盖财政运行全过程的监督机制,并引入专业评估机构等社会第三方参与绩效评价工作。

  在看到可喜成绩的同时,我们也清醒地认识到,财政运行和预算管理中仍然存在一些亟待解决的问题:一是国际经济环境重大变化的不利影响、自身经济发展转型的严峻挑战,对本市今后一段时期形成了较大的财政收支压力。二是预算管理的全方位改革是对传统财政管理体制的重大变革,是一项十分复杂艰巨的系统工程,需要财政、相关职能部门和预算单位的紧密协作,共同推进。在具体实施过程中,财政部门还存在着改革准备不够充分,操作规则不够细化合理等需要改进的地方,一定时期内出现了预算执行进度较慢等实际问题。三是审计情况表明,少数部门的预算和财务管理仍然较为薄弱,存在着重复编报预算、擅自改变预算用途;资产未全部纳入账内管理;未严格执行政府采购制度,信息化维护专项等资金管理不规范等问题,说明预算管理各项改革工作仍有待深化、细化和强化。针对上述问题,市政府高度重视,要求财政和相关部门深入贯彻中央宏观调控和源头治理的各项要求,共同研究建立财政收入长效增长机制,深入推进经济发展方式转变;进一步优化财政支出结构,深化预算管理制度改革,确保公共财政的持续保障能力。对于审计发现的问题,要求各有关部门必须切实按照市人大有关决议和审计意见,积极采取措施进行整改,并要深入分析造成问题的深层次根源,标本兼治地研究防范化解这些问题的有效方法。财政部门将切实落实市政府要求,积极会同有关部门,研究完善财政管理流程各环节的高效衔接和责任制度,努力提升预算执行和资金运行效率,不断提高财政财务管理工作的科学化、法治化水平和规范化、透明化程度,为全市改革发展稳定提供有力保障。

  

  下面,我简要报告一下2009年上半年全市财政收支主要情况:

  总体上看,上半年财政预算执行情况好于预期。1—6月累计,全市地方财政收入1268.4亿元,同比减少32.8亿元,下降2.5%,完成预算的50.7%。全市地方财政支出1037.5亿元,同比增加135.6亿元,增长15%,完成调整预算的36.1%。

  财政运行的主要情况是:

  一、财政收入逐月回升向好

  2009年,上海经济发展和财政运行面临着进入21世纪以来最为严峻的困难形势。受国际金融危机的严重冲击,本市经济增长放缓,财政收入来源明显减少;为应对经济危机,优化经济结构,国家实施了结构性减税政策,财政收入短期减收因素明显增多。在经济增长放缓和政策性减收的双重制约下,地方财政收入一度出现持续负增长的严峻局面。面对前所未有的困难和挑战,全市财政部门在市委、市政府的正确领导下,深入贯彻科学发展观,紧紧围绕实现“四个确保”,积极应对和化解各种减收因素,努力实现财政收入止跌回升。一是全面落实中央和本市宏观调控政策措施,最大限度地发挥政策效应,确保经济平稳较快发展。二是加强重点税源跟踪调查,细化收入预测分析,及时准确掌握收入变动趋势。三是强化各项收入管理,确保各项税款应收尽收和及时足额入库,根据国家要求将部分预算外非税收入纳入预算内管理。

  在全市共同努力下,二季度以来地方财政收入呈现出企稳向好的积极态势:一是财政收入逐月回升。随着中央和本市宏观调控政策效应逐步放大和国际经济环境的改善,5月份财政收入开始实现增长,6月份增幅上扬至14.9%。二是部分重点行业收入好转。二产中,石化和汽车行业二季度同比分别增长58.2%和18.2%,建筑业上半年实现收入增长21.7%;三产中,证券业营业税二季度同比增长20.2%,房地产业收入从1月份同比下降30.7%逐月攀升至6月同比增长24.1%。三是大部分主体税种企稳回升。上半年,增值税同比增长6.3%,营业税降幅比一季度缩小6.4个百分点,但企业所得税受企业效益大幅下滑和两法合并税率下调等翘尾减收因素影响,上半年同比下降22.9%。

  二、财政支出坚持有保有压

  面对今年财政收支矛盾较为突出的情况,本市各级财政部门坚决按照有保有压的原则,调整优化财政支出结构,千方百计挤出财力,全力以赴统筹资金,确保各项重点支出。一是调入预算稳定调节基金,确保年初预算收支平衡。2007年底,本市建立市级预算稳定调节基金103亿元,除2008年调出8亿元用于汶川地震灾后恢复重建外,2009年将其余95亿元全部调入年初预算,以丰补歉,重点保障民生改善、城市建设、支持经济发展和对口支援都江堰等四方面支出。二是积极争取发行地方政府债券,确保重大项目政府投资。经国务院批准,财政部核定本市发行2009年地方政府债券规模共76亿元。根据市十三届人大常委会十次会议批准的市本级预算调整方案,发行地方政府债券筹集的资金全部用于公共基础设施建设项目。目前,第一期40亿元已于5月份由财政部代理招标发行,上半年拨付债券资金安排的项目支出16.3亿元。三是全市上下齐心克难,确保支出结构不断优化。一方面,各级党政机关和行政事业单位厉行节约,压缩出国(境)费、车辆购置及运行费和公务接待费等经费预算;另一方面,各级财政部门与有关职能部门密切配合,抢抓机遇,按照急事急办的原则,积极研究设立自主创新和高新技术产业化重大项目专项资金、重点技术改造专项资金,加快推进本市产业结构调整。

  上半年,全市地方财政支出完成1037.5亿元,“四个重点保障”得到较好体现。一是重点保障民生改善支出。全市社会保障和就业、医疗卫生、教育、文体、“三农”等支出完成359亿元,主要用于落实财政对养老保险基金、城镇高龄无保障老人纳入社会保障体系、城镇居民和大学生医疗保障、种粮农民直接补贴等各类补贴,并提高了城乡居民最低生活保障标准。二是重点保障城市建设支出。全市环境保护和城乡社区事务支出完成203.8亿元,市级公共基础设施建设支出完成90.1亿元,主要用于落实迎世博600天行动市级专项资金,青草沙水库建设,世博中心、东方体育中心建设和文化广场改造等。同时,中央扩大内需投资项目所要求的地方政府配套资金已全部落实。三是重点保障支持经济发展支出。全市科学技术、交通运输和工业商业金融等事务支出完成204.8亿元,主要用于落实重大科技、化工区发展、金融发展等专项资金,并出台了中小企业发展专项资金管理办法和家电下乡、老旧汽车淘汰更新财政补贴办法。四是重点保障对口支援支出。全部用于落实对口支援都江堰市灾后恢复重建。

  需要说明的是,上半年市本级财政支出完成调整预算的28.8%,执行进度相对滞后。在市人大选择部分委办局进行调研,初步反映预算执行率低的基础上,市财政局会同18个委办局对预算执行进度滞后的问题进一步开展了专题研究和分析,发现既有部分预算项目必须经过发布指南、开展专家评审等程序,需要时间等因素;也有财政国库集中支付改革操作规则不够科学合理细化等因素。针对发现的问题,市财政局会同有关部门及时研究,认真整改、完善管理,7月份市本级财政支出累计执行进度由1—6月份的28.8%提高到40.2%,主要是社会保障、医疗卫生、科学技术和对口支援等重点支出增长较快。后几个月,我们将按照科学界定程序、理清环节、明确标准的要求,进一步优化方案,增强服务意识,主动积极地协同预算单位,跟踪分析并及时解决资金拨付过程中的问题,确保财政资金的及时到位。

  三、财政管理推进改革深化

  一是稳步推进财税体制改革。完善市对区县转移支付制度,会同相关部门初步研究拟定生态补偿转移支付办法,促进区县提高生态保护质量;推进区县以下财税体制改革,召开座谈会了解和推进《关于进一步完善街镇财政体制规范财政扶持政策的意见》的贯彻落实,继续扩大“乡财县管”试点范围,通过激励机制鼓励人均财力未达全市平均水平的困难乡镇全部实施改革。二是不断加强非税收入管理。在2008年取消和停征148项行政事业性收费的基础上,根据国家的统一部署,2009年又取消和停征了43项收费项目,进一步改善本市投资和商业环境;同时,对保留的行政事业性收费项目中仍在预算外管理的中央审批设立项目,从2009年起全部纳入预算内管理。三是逐步完善预算执行管理。进一步优化市级国库集中支付审核流程,方便预算单位及时用款,拟订对区县实施国库单一账户改革的指导意见;推进公务卡改革,市级行政机关分批有序上线运行;开展电子集市政府采购试点,进一步缩短采购周期和降低采购价格。四是切实强化财政监督工作。启动“小金库”专项治理,坚决查处和纠正本市党政机关和事业单位各种形式的“小金库”,建立和完善防治长效机制;推进政府预算信息公开,研究制定市本级财政信息公开、职能部门财政资金公开的实施办法和推进区县财政预算信息公开的指导意见,在更深层次上、更广范围内接受人大和社会监督。此外,金财工程建设、按新机构重新编制机构改革单位预算等工作也正在有序推进之中。

  需要强调的是,上述各项财政改革正在深化展开,在实施过程中存在一些矛盾,需要我们优化机制、改善流程、强化服务,不断加以完善;需要各部门、各单位规范管理、熟悉规程、加强协作,共同加以推进。财政部门将紧紧围绕学习实践科学发展观整改方案落实工作,一方面坚定推进财政预算改革,通过改革强化财政科学化、规范化管理基础,从源头上切实解决长期以来在公共资金管理上,社会反映较为突出的问题;另一方面积极完善管理举措,着眼于监管服务并重、提高运行效能,将改革工作抓好、抓实。改革工作系统性强、涉及面广,需要各界的理解和支持,我们将及时分析研究、发现解决遇到的各种问题,提请人大加强监督,帮助我们更加扎实地推进各项财政改革。

  

  2009年是中华人民共和国成立60周年,是全面贯彻落实党的十七大精神及市第九次党代会精神的关键之年,也是国内外经济发展环境十分复杂严峻的一年,完成2009年预算和各项财政工作任务意义重大。

  从下半年财政收支形势来看,尽管国内外经济形势依然存在不确定性,财政收入增长基础还不够稳固,但支撑经济回升的积极因素正在进一步增多,加之证券交易印花税税率下调、部分行政事业性收费取消等政策性、一次性减收因素有所减弱,预计下半年地方财政收入有望实现两位数增长,确保完成全年增长6%的收入预算任务;但同时,随着各种扩内需、促增长、保民生政策措施形成刚性支出需求和2010年世博会临近,全市财政支出压力依然较大,增收节支任务依然繁重。

  下半年,我们将在中央和市委的正确领导下,在市人大的监督帮助下,紧紧围绕贯彻落实九届市委八次全会精神,坚定不移地支持本市调整产业结构,认真落实好“6+3”,坚持依法理财,强化科学管理,深入推进改革,进一步拓展和发挥好财税在推动经济社会又好又快发展中的职能作用,全力以赴完成好2009年预算和各项财政工作任务,为加快推进“四个率先”、建设“四个中心”、实现“四个确保”作出新的贡献!

  以上报告,请予审议。   

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