关于上海市2011年市本级决算及2012年上半年预算执行情况的报告 2015-03-27
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——2012年7月24日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上

上海市财政局局长蒋卓庆

  2011年,在党中央、国务院和中共上海市委的坚强领导下,全市各行各业坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕“创新驱动、转型发展”和“六个着力”,团结奋进,迎难而上,市十三届人大四次会议确定的目标任务胜利完成。在此基础上,全市预算完成和决算情况较好。

  一、2011年公共财政收支决算情况

  汇总市本级和区县决算,2011年,全市地方公共财政收入3429.8亿元,比2010年同口径(下同)增长19.4%,完成预算的110.5%。加上中央财政与本市结算净收入442.6亿元、中央财政专款上年结转收入、调入资金、调入预算稳定调节基金、动用历年结余等106.6亿元,以及经国家批准本市试点自行组织发行的地方政府债券收入71亿元,减去调出资金20.1亿元,全市地方公共财政收入总计4029.9亿元。全市地方公共财政支出3914.9亿元,增长18.5%,完成调整预算的111.6%。加上中央财政专款结转下年支出52.1亿元、市本级和部分区县安排预算稳定调节基金50.8亿元,全市地方公共财政支出总计4017.8亿元。全市地方公共财政收支相抵,当年结余12.1亿元。

  2011年,市本级公共财政收入1675.8亿元,增长21.5%,完成预算的111.4%。加上中央财政与本市结算净收入442.6亿元、中央财政专款上年结转收入、动用历年结余等74.9亿元,以及经国家批准本市试点自行组织发行的地方政府债券收入71亿元,减去市对区县的税收返还和转移支付663.2亿元,调出资金13.2亿元,市本级公共财政收入总计1587.9亿元。与向市十三届人大五次会议报告的预算执行数比较,市本级公共财政收入增加8亿元,主要是根据国家有关规定,中央与本市两级财政最终结算后,中央财政税收返还及专项补助收入增加、上解中央财政支出减少所致。市本级公共财政支出1508.5亿元,增长18%,完成调整预算的112.1%。加上中央财政专款结转下年支出52.1亿元、安排预算稳定调节基金20亿元,市本级公共财政支出总计1580.6亿元。与向市十三届人大五次会议报告的预算执行数比较,市本级公共财政支出增加0.7亿元,主要是根据国家有关规定,中央与本市两级财政最终结算后,中央专款结转下年支出数增加所致。市本级公共财政收支相抵,当年结余7.3亿元。

  需要说明的是,根据市政府《关于本市进一步深化完善“十二五”期间市与区县财税管理体制改革的若干意见》,2011年本市实施了市与区县财税管理体制改革。为统一收入预算编制和上年同比口径,市财政局按照新体制口径规定,对2011年市与区县两级财政收入预算数、市本级2010年收入决算数作了相应调整。

  (一)2011年市本级公共财政收入决算情况

  2011年,本市公共财政收入决算呈现三个特点:一是第三产业对财政收入增长的支撑作用进一步增强。本市来自商业、金融、租赁和商务等服务业的财政收入增幅均在20%以上。二是制造业能级提升、效益改善对财政收入增长发挥了重要作用。本市来自电子信息、汽车制造、成套设备和生物医药等制造业的企业所得税均呈现两位数增长。三是地方各税增幅快于主体税种。本市城建税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税等地方各税同比增长31.3%,高于主体税种收入增幅17个百分点。

  市本级公共财政收入各主要科目的具体完成情况如下:

  1.增值税189.8亿元,完成预算的97.3%。未完成预算主要是受原材料和劳动力等要素成本上涨因素影响,增值税增幅低于年初预期。

  2.营业税474.3亿元,完成预算的108.0%。超过预算主要是服务业发展较快,相应带动服务业营业税增长高于年初预期。

  3.企业所得税432.7亿元,完成预算的110.1%。超过预算主要是来源于上年企业利润形成的企业所得税预缴和清算收入,以及财政部跨省市总分机构企业所得税分配数高于年初预期。

  4.个人所得税161.6亿元,完成预算的110.7%。超过预算主要是居民收入有所增加,带动个人所得税增长高于年初预期。

  5.城市维护建设税81.8亿元,完成预算的112.1%。超过预算主要是国家对外资企业开征城市维护建设税的实际增收高于年初预期。

  6.房产税22.1亿元,完成预算的110.5%。超过预算主要是部分企业购置和租用房产增加,带动房产税增长高于年初预期。

  7.耕地占用税7.7亿元,完成预算的124.2%。超过预算主要是部分企业向郊区拓展发展空间,带动耕地占用税增长高于年初预期。

  8.契税35.7亿元,完成预算的118.2%。超过预算主要是2010年底房产市场集中交易产生的契税收入在2011年征收入库,带动契税增长高于年初预期。

  9.其他各税51.7亿元[1],完成预算的149.9%。超过预算主要是本市加强对房地产项目土地增值税的征管、清算和稽查,提高土地增值税预征率,带动土地增值税增长高于年初预期。

  10.教育费附加收入94.2亿元,完成预算的134.6%。超过预算主要是国家对外资企业开征教育费附加的实际增收高于年初预期。

  11.其他收入108.4亿元[2],完成预算的132.2%。超过预算主要是受卷烟销量增加和产品结构调整等因素影响,消费税增长带动按消费税等流转税带征的河道工程修建维护管理费等收入增长高于年初预期。

  (二)2011年市本级公共财政支出决算情况

  2011年,市本级公共财政支出的预算安排坚持统筹兼顾、突出重点的原则,着力聚焦保障“五个重点”(即:重点支持创新驱动、结构调整、民生改善与社会建设、城乡统筹、城市管理与运行安全)。

  市本级公共财政支出各主要科目的具体完成情况如下:

  1.教育支出180.6亿元,完成预算的110.1%。超过预算主要是根据国家年中下达本市的2011年财政教育支出占本市地方公共财政支出比重达到13.8%的目标要求,增加安排市级财政教育支出,以及中央财政增加拨付支持地方高校发展、地方高校生均经费奖补等专项补助资金。

  2.科学技术支出118.4亿元,完成预算的114.6%。超过预算主要是根据市委《关于推进张江国家自主创新示范区建设的若干意见》,加大对“张江”、“紫竹”、“杨浦”等国家级科技创新园区的财政支持力度,以及中央财政增加拨付国家科技重大专项资金,市级财政相应增加安排国家科技重大专项地方配套资金。

  3.文化体育与传媒支出30.6亿元,完成预算的107.0%。超过预算主要是增加安排国际重大体育赛事举办经费,以及中央财政增加拨付文化产业发展、地方博物馆免费开放等专项补助资金。

  4.社会保障和就业支出168.9亿元,完成预算的100.7%。超过预算主要是从2011年7月1日起,本市实施城镇居民社会养老保险制度,相应增加安排城镇居民社会养老保险市级财政补助支出。

  5.医疗卫生支出69.7亿元,完成预算的101.5%。超过预算主要是本市对城镇居民基本医疗保险的财政补助标准提高,相应增加安排城镇居民基本医疗保险市级补助支出。

  6.节能环保支出31.7亿元,完成预算的117.8%。超过预算主要是中央财政增加拨付节能汽车推广、高效照明产品推广等专项补助资金。

  7.城乡社区事务支出14.6亿元,完成预算的100.0%。

  8.农林水事务支出82.8亿元,完成预算的111.7%。超过预算主要是中央财政增加拨付成品油价格改革渔业补贴、农机购置、农资综合等专项补助资金。

  9.交通运输支出100.9亿元,完成预算的208.0%。超过预算主要是增加注入轨道交通在建项目资本金,以及中央财政增加拨付本市成品油价格改革公交和出租车行业专项补助资金。

  10.资源勘探电力信息等事务支出49.4亿元,完成预算的115.7%。超过预算主要是本市为促进中小微企业健康发展,增加安排中小微企业融资担保专项资金,以及中央财政增加拨付科技型中小企业创新基金、中小企业发展专项资金等专项补助资金。

  11.商业服务业等事务支出15.5亿元,完成预算的118.3%。超过预算主要是中央财政增加拨付外贸公共服务平台建设资金、进口产品贴息资金等专项补助资金。

  12.金融监管等事务支出7.9亿元,完成预算的100.0%。

  13.国土资源气象等事务支出3.7亿元,完成预算的112.1%。超过预算主要是中央财政增加拨付海域使用金等专项补助资金。

  14.住房保障支出21.5亿元,完成调整预算的97.7%。未完成预算主要是中央财政下达的保障性安居工程补助资金,在年初预算时列为市级财政支出,预算执行中调整为市对区县的补助,改由区县财政列支。

  15.粮油物资管理事务支出5.2亿元,完成预算的110.6%。超过预算主要是中央财政增加拨付粮食风险基金等专项补助资金。

  16.储备事务支出9.9亿元,完成预算的100.0%。

  17.对口支援帮扶及合作交流事务支出22.9亿元,完成预算的102.2%。超过预算主要是增加安排对口支援合作交流专项资金。

  18.公共基础设施建设支出375.4亿元,完成调整预算的116.3%。超过预算主要是增加安排偿还市级政府性债务资金和偿债准备金。

  19.一般公共服务支出62.6亿元,完成预算的100.5%。

  20.公共安全支出65.9亿元,完成预算的106.3%。超过预算主要是公安部门增加轨道交通民警工作人员,相应增加安排人员、公用等经费支出。

  21.国债还本付息支出55.3亿元,完成预算的192.7%。超过预算主要是增加安排国债补充还贷准备金支出。

  22.其他支出10.4亿元,完成预算的162.5%。超过预算主要是新增安排公共消防安全装备购置等经费支出。

  (三)2011年市本级“三公经费”支出决算情况

  汇总2011年市级行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费(以下简称“三公经费”)支出,合计9.43亿元,比预算下降1.67亿元。其中:出国(境)经费1.63亿元,比预算下降0.32亿元;车辆购置及运行费5.05亿元,比预算下降0.8亿元;公务接待费2.75亿元,比预算下降0.55亿元。

  (四)2011年市对区县税收返还和转移支付决算情况

  2011年,市对区县税收返还和转移支付663.2亿元(其中:税收返还367.2亿元,市对区县转移支付296亿元),增长23.7%,完成预算的118%。市对区县一般性转移支付总量达到279.6亿元,所占比重达到94%,教育、文化体育、社区管理、城市维护、医疗卫生、生态补偿、公共安全、社会保障、“三农”等九大类的转移支付都有较大幅度增长;市对区县专项转移支付总量达到16.4亿元,所占比重达到6%。市对人口导入区和财力困难区县的转移支付达到287.1亿元,占全市转移支付总量的97%。

  二、2011年政府性基金收支决算情况

  2011年,全市政府性基金收入1808.2亿元,加上中央财政对本市政府性基金补助收入14.5亿元,动用历年结余、调入资金等281亿元,收入总计2103.7亿元;全市政府性基金支出1874.8亿元。全市政府性基金收支相抵,当年结余228.9亿元。

  2011年,市本级政府性基金收入650.9亿元,其中:文化事业建设费收入11.5亿元、新增建设用地土地有偿使用费收入17.1亿元、城市公用事业附加收入25.2亿元、国有土地使用权出让收入461.3亿元、国有土地收益基金收入7亿元、农业土地开发资金收入1.1亿元、彩票公益金收入5.9亿元、城市基础设施配套费收入22.6亿元、车辆通行费收入33.2亿元、残疾人就业保障金收入7.4亿元、地方教育附加收入56.4亿元、地方水利建设基金收入1亿元、其他政府性基金收入1.2亿元,加上中央财政对本市政府性基金补助收入14.5亿元、动用历年结余、调入资金207.4亿元,减去市对区县政府性基金补助支出98亿元,收入总计774.8亿元。市本级政府性基金支出659.3亿元,其中:文化事业建设费支出11.8亿元、新增建设用地土地有偿使用费支出29.3亿元、城市公用事业附加支出31.2亿元、国有土地使用权出让支出511.7亿元、国有土地收益基金支出9亿元、农业土地开发资金支出0.4亿元、彩票公益金支出5.6亿元、城市基础设施配套费支出15.7亿元、车辆通行费支出29.7亿元、残疾人就业保障金支出2.5亿元、地方教育附加支出6.1亿元、地方水利建设基金支出0.6亿元、其他政府性基金支出5.7亿元。市本级政府性基金收支相抵,当年结余115.5亿元。政府性基金收入按国家规定专款专用,结余资金结转以后年度滚动使用。

  三、2011年市本级国有资本经营收支决算情况

  2011年,市本级国有资本经营收入18.7亿元,完成预算的100.4%。其中:应交利润收入8.9亿元,完成预算的108.2%;国有股利(息)收入9.8亿元,完成预算的94.3%。市本级国有资本经营支出18.4亿元,完成预算的99%。其中:用于对重点产业的资本性支出9.4亿元,完成预算的99.8%;用于解决国有企业改革的历史遗留问题、港口建设补贴等费用性支出8.1亿元,完成预算的98.9%;用于国资监管、补充本市社保基金等其他支出0.9亿元,完成预算的91.6%。市本级国有资本经营收支相抵,当年结余0.3亿元,结转下年度使用。

  四、2011年预算执行效果

  2011年,全市各区县、各部门、各行业全面贯彻落实中央、市委的决策部署和市人大的有关决议、意见要求,同心同德、克难攻坚,全市的财政改革发展取得了新突破,各项工作跨上了新台阶,为推进实现上海“十二五”发展的良好开局发挥了重要作用。一是财政政策的综合调控功能和保障促进作用进一步增强。本市在全面贯彻落实国家积极财政政策的同时,重点围绕推进实施“四个中心”建设的国家战略,超前研究并及时制定和实施了一系列旨在促进“创新驱动、转型发展”的财政政策措施,通过市与区县联动,不断加大对科技创新、结构调整、节能减排、总部经济、优化中小微企业融资环境、降低综合商务成本等方面的财政支持力度,着力促进现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业的深度融合发展,第三产业增加值占全市生产总值的比重达57.9%,战略性新兴产业总产出比上年增长12.2%,经济增长的质量和效益进一步提高。二是财政支出对改善民生和社会建设的保障力度进一步加强。本市各级财政部门坚持保障和改善民生的优先导向,着力将财政政策支持和财力保障的重点进一步向民生领域倾斜,市与区县两级政府安排用于保障和改善民生方面的财政支出,占全市公共财政支出的比重达到2/3以上,对教育、卫生、就业和社会保障、住房保障体系建设、公共文化体育、公共交通和公共安全等重要民生领域的财政投入力度进一步加大,以民生改善为重点的社会建设全面推进,各项社会事业加快发展,基本公共服务保障水平明显提高,有力地支持和促进了和谐社会建设。三是公共财政体系进一步完善。本市在稳步推进政府预算体系建设、政府购买公共服务试点和国库单一账户体系、公务卡、国库现金管理改革的同时,还重点推进实施了市与区县新一轮财税管理体制改革、市级财政科技投入机制改革、个人住房房产税改革试点、地方政府自行发债改革试点,并认真做好率先实施营业税改征增值税(以下简称“营改增”)改革试点的各项准备工作,进一步从财政体制机制上支持和促进经济发展方式加快转变,对推进实现上海“十二五”开局年的转型发展产生了良好的改革效应。四是财政运行的公开性和透明度进一步提高。在全市范围内组织开展了对全部109个乡镇财政性资金管理的专项治理;完成了对35项财政专项资金重点支出项目的绩效评价;市本级财政支出预算进一步细化,财政专项资金公开范围进一步扩大,并公开了64家市级部门预算、61家市级部门“三公经费”预算、2010年度地方政府债券资金的使用情况,财政运行的公开力度进一步加大。

  在看到成绩的同时,我们也清醒地认识到,2011年本市财政运行和预算执行中还存在一些亟待进一步研究解决的问题:一是经济下行压力加大,地方财政收入增长的基础仍不稳固;二是对民生领域和经济社会薄弱环节的财政保障力度还需进一步加大,财政调节收入分配的职能作用有待进一步增强;三是支持和促进经济发展方式率先转变的财政政策还不够健全,财政专项资金和财政政策的示范、引导、放大效应有待进一步发挥;四是政府预算体系有待进一步健全,财政支出绩效评价尚处于起步阶段。审计情况也表明,2011年市本级财政预算执行情况总体较好,但也存在着部分财政专项资金拨付方式审核不严、财政资金监管有待加强等方面的问题。对此,市政府高度重视,明确要求各有关单位和部门切实按照市人大有关决定、决议要求和审计意见,采取切实有效措施,认真进行整改,不断提高财政运行的质量和效益。

  五、今年以来本市财政重点工作的推进情况

  2012年上半年,本市各级财政部门按照年初市十三届人大五次会议有关决议、审查意见和市财税工作会议对财政工作提出的各项要求,统筹兼顾、稳中求进,加快转变财政发展方式,有力地支持和促进了全市经济社会的平稳健康发展。一是全力以赴推进实施“营改增”改革试点。按照国家的统一部署和深化“营改增”改革试点的要求,着力构建中央部委、市、区县三级联动的改革试点工作统筹协调推进机制,认真细化完善“营改增”改革试点具体操作办法,积极营造有利于改革试点的良好氛围,及时制定并实施与“营改增”改革试点相配套的过渡性财政扶持政策,有效平衡试点企业税负,在破解影响现代服务业发展的税制瓶颈方面迈出了关键性一步、取得了实质性的突破。二是着力优化中小微企业融资环境。围绕“稳增长”的总体要求,在对去年本市“三个10亿元”政策实施效果进行综合评估的基础上,制定并实施了以“两个增加”、“两个服务”为主要内容的财政政策新举措,通过增加财政专项资金投入、扩大政策实施覆盖面、创新融资服务体系,进一步增强本市商业性融资担保机构实力,建立健全小微企业信贷风险分担和“投贷”、“投保”联动机制,着力拓展和充分发挥财政政策与信贷政策的组合效应,支持和促进本市中小微企业健康发展。三是深化推进财政教育投入机制改革。围绕实施本市中长期教育改革和发展规划纲要,按照确保实现全市财政教育支出占本市地方公共财政支出的比重达到15%的目标要求,综合考虑各区县的财政教育投入状况、生均经费水平和实际财力情况等因素,统筹分解落实各区县财政教育支出比例目标,统筹安排市对区县财政教育转移支付,统筹个别教育生均经费较高区的部分财政教育资金,着力缩小区县间生均经费差距,支持和促进城乡一体的基础教育均衡发展。四是切实加大财政民生投入力度。积极完善社会保障体系,实现新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖,切实提高各类退休人员的养老保障水平;进一步完善专业公共卫生机构经费保障机制,选择浦东新区和部分市级郊区新建三级医院推进实施公立医院改革试点,探索建立与公立医院改革相配套的政府卫生投入补偿机制;着力加大城市公共消防安全投入力度,切实提升城市公共消防安全保障水平;建立健全与重大事项社会稳定风险评估体系、大调解工作体系、实有人口服务管理体系、预防和减少犯罪工作体系等相适应的财力保障机制,着力支持和促进社会管理创新。五是着力加强财政监督、绩效评价和信息公开工作。通过政府购买服务方式,委托46家会计师事务所,重点对30项市级专项资金,以及所有使用财政性资金的679户市级事业单位的2011年度财务会计报表和部门决算报表实施注册会计师审计监督,为全面实施部门决算批复制度打好基础;重点选择教育、科技、卫生、住房保障等领域中涉及重大民生、重点建设和经济结构调整的9个专项资金项目实施财政支出绩效评价,着力推动预算主管部门开展绩效自评价试点,探索推进绩效目标跟踪监督;将市本级支出科目全部细化公开到“款”级,并将其中教育、科技、农林水事务等重点支出科目细化公开到“项”级;将市级部门预算和“三公经费”预算的公开范围在2011年的基础上,分别扩大到2012年的94家和90家;向社会公开财政专项资金项目的绩效评价结果。

  六、下一阶段财政工作安排

  下半年,我们将紧紧围绕贯彻落实市第十次党代会精神和“稳增长、调结构、促转型”的要求,在市人大的指导监督和各区县、各部门的支持配合下,重点做好以下五个方面的工作:一是进一步深化推进“营改增”改革试点。进一步加强对试点企业税负变化情况的动态跟踪,深化研究改革试点过程中出现的部分行业税负增加的问题;加大对“营改增”改革试点成功案例的推广示范力度,支持试点企业在市场开拓和供应链优化、业务资源整合和生产经营模式创新、服务领域拓展和产品结构转型等方面取得新的发展;研究将与“1+6”行业相联相关的行业及业务纳入试点范围,进一步打通和延伸增值税抵扣链条,实现增值税的充分抵扣;着力完善本市过渡性财政扶持政策,不断增强政策的前瞻性和针对性,确保实现国家提出的“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的目标要求,为下一步在全国的扩大试点积累经验。二是进一步加大积极财政政策的实施力度。重点围绕市委确定的稳中求进、创新转型的工作目标,密切关注外部经济环境变化,着力从财政政策和财政资金上推进事关上海“四个中心”建设、带动性强的重大项目、重大工程的加快实施;充分发挥战略性新兴产业发展专项资金的示范、引导和放大效应,聚焦支持本市战略性新兴产业的加快发展;认真落实国家和本市扩大消费需求的财政政策措施,进一步支持和扩大节能家电等产品的消费;按照国家的统一部署,加快推进启运港退税政策试点和个人税收递延型养老保险产品试点;进一步优化完善出口信用保险扶持政策,重点加大对小型外贸企业出口、企业开拓新兴市场以及出口高新技术、农产品的支持力度,促进本市对外贸易稳定增长。三是进一步深化完善市与区县财政管理体制改革。结合贯彻落实《关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》和《关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务资源配置的若干意见》,把稳增长、促转型、重均衡、惠民生更加有机地结合起来,进一步完善财政转移支付制度,将转移支付的聚焦保障重点向支持教育均衡发展、优化中小微企业融资环境、促进保障性住房特别是大型居住社区建设等重要领域倾斜;进一步深化推进区县以下财政管理体制改革,将乡镇财政性资金运行情况全部纳入全市规范统一、市与区县联动的乡镇财政性资金信息管理系统,有效加强乡镇财政性资金的规范化管理;认真做好2012年度地方政府债券的区县转贷工作,着力完善政府性债务还本付息机制,切实增强政府性债务风险防范能力;探索建立水利前期投入补偿机制,全面落实各项水利投入政策,有效提升农田水利设施建设和管理水平。四是进一步提高财政科学化精细化管理水平。围绕提升部门预算编制的规范性、完整性、准确性,推进建立完善的预算支出标准体系,加大政府购买公共服务制度实施力度,构建规范统一、公开透明的政府购买服务公共管理平台,积极引入财政中期预算管理机制,认真做好2013年度部门预算编制工作;将国库单一账户体系改革拓展到市与区县的所有预算单位,全面推行公务卡支付目录管理;试行电子招标采购,建立商品价格信息比较和第三方评估机制,加快完善政府采购产品价格评价体系;以市级政府为试编范围,先行试编政府综合财务报告和政府资产负债表;进一步实施市级财政国库现金管理改革试点;认真做好经市人大常委会审议批准的有关市级部门预算单位2011年度部门决算的信息公开以及“三公经费”决算的信息公开工作;进一步推动市级、区县、街镇有关财政专项资金信息联动公开,实现财政专项资金“分配到哪里、公开到哪里”的工作要求。五是进一步加强增收节支。按照“依法征税、应收尽收,坚决不收过头税”的方针,依法加强税收征管,确保税收收入及时足额入库;加强预算执行情况的动态跟踪,强化对重点行业、重点企业和重点税种财政收入的深入分析,进一步提高收入预测的科学性、准确性和有效性;按照“正税清费”、“分类规范”的原则,制定并实施《上海市行政事业性收费管理办法》,切实强化非税收入征管;认真落实中央有关进一步加强党政机关厉行节约的规定和要求,严格控制“三公经费”支出,严格控制一般性开支,有效推动厉行节约的各项措施落到实处。

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