上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案

发布日期:2020-11-10

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  为加快推进我市生态文明建设,深化生态文明体制改革,在全市范围内加快构建生态环境损害赔偿制度,根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》,结合实际,制订本实施方案。

  一、总体目标

  通过试行生态环境损害赔偿制度,进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等,形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制,逐步建立符合我市特点的生态环境损害修复和赔偿制度,加快推进生态文明建设。

  2018年底前,初步形成生态环境损害鉴定评估、磋商、诉讼、修复、资金等管理制度,积极开展生态环境损害赔偿案例实践。到2020年,基本构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

  二、工作原则

  ——依法推进,鼓励创新。按照相关法律法规规定,立足国情和我市实际,由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题,根据需要提出政策和地方性立法建议。

  ——环境有价,损害担责。体现环境资源生态功能价值,促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿,用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

  ——主动磋商,司法保障。生态环境损害发生后,赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作,主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼。

  ——信息共享,公众监督。实施信息公开,推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开,并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。

  三、适用范围和赔偿范围

  (一)适用范围

  本实施方案所称生态环境损害,是指在我市范围内因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。

  有下列情形之一的,按照本实施方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任:

  1.发生较大及以上突发环境事件的;

  2.在国家和上海市级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;

  3.上海市生态保护红线范围内(禁止开发区以外的陆域)发生一般及以上突发环境事件的;

  4.违法排放污染物,造成生态环境严重损害,导致耕地、森林、绿地、滩涂、湿地、渔业水域及其他水资源等基本功能丧失或者其他严重后果的;

  5.其他生态环境严重损害行为,检察机关提出索赔建议或者赔偿权利人认为有必要提起生态环境损害赔偿的。

  以下情形不适用本实施方案:

  1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;

  2.涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

  历史遗留且责任主体不明确的生态环境损害问题,由所在地政府纳入正常生态环境治理工作解决,不适用本实施方案。

  (二)赔偿范围

  生态环境损害赔偿范围包括控制、清除污染费用,生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、修复效果后评估费用,生态环境损害赔偿调查、鉴定评估及律师代理、诉讼等合理费用。

  四、赔偿义务人和赔偿权利人

  (一)赔偿义务人

  违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,应当承担生态环境损害赔偿责任,做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的,按照相应规定执行。

  (二)赔偿权利人

  市、区政府是本行政区域范围内生态环境损害赔偿权利人。市、区政府及其指定的部门或机构均有权对赔偿义务人提起诉讼。

  下列生态环境损害,由市政府管辖:

  1.跨行政区的生态环境损害;

  2.崇明东滩鸟类国家级自然保护区、东滩保护区岛屿岸线、长江口中华鲟自然保护区、长江刀鲚国家级水产种质资源保护区核心区等市级相关部门作为责任主体的生态保护红线范围内的生态环境损害;

  3.中国(上海)自由贸易试验区、临港地区、虹桥商务区、上海化学工业区、张江高新技术产业开发区等市政府授权相关机构管理的特定区域内的生态环境损害。

  市生态环境局统一协调生态环境损害赔偿相关工作。市生态环境局、市规划资源局、市水务局、市农业农村委、市绿化市容局、相关管委会等部门、机构受市政府指定,根据职责,分工负责组织各自领域内生态环境损害赔偿的调查、鉴定评估、磋商、提起诉讼、修复监督等具体工作。其中,市生态环境局负责违法排放污染物等生态环境损害赔偿事件;市规划资源局负责涉及土地资源等领域的生态环境损害赔偿事件;市水务局负责涉及水资源、河道、湖泊、滩涂等领域的生态环境损害赔偿事件;市农业农村委负责涉及农用地、渔业水域等农业生态环境领域的生态环境损害赔偿事件;市绿化市容局负责涉及城市园林、森林、绿地、湿地等林业生态环境领域的生态环境损害赔偿事件;相关管委会负责管辖区域范围内的生态环境损害赔偿事件。

  各区政府可结合实际,指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。

  五、工作内容

  (一)启动调查和评估

  赔偿权利人或相关部门、机构依职权发现有涉嫌生态环境损害事件的,应当立即组织开展生态环境损害调查,如有必要,及时开展应急处置工作。同时,委托生态环境损害鉴定评估机构开展生态环境损害鉴定评估,形成调查报告及鉴定评估意见。

  检察机关在履职过程中,认为需要开展生态环境损害赔偿的,应当告知赔偿权利人。赔偿权利人或相关部门、机构认为符合相关生态环境损害赔偿条件的,可以启动调查评估,并及时告知检察机关。

  (二)开展赔偿磋商

  经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可以根据相关法律规定,委托第三方机构组织磋商,第三方机构可以邀请相关领域专业人员参加磋商,提供专业意见。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据生态环境损害鉴定评估报告,就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商,统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议。

  对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可以向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的,赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

  (三)完善赔偿诉讼规则

  建立健全生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度。根据赔偿义务人主观过错程度、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。

  按照有关法律规定,依托现有资源,推动成立环境资源审判庭审理生态环境损害赔偿民事案件。积极探索生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间的衔接机制。对同一违法行为,法院已经受理环境民事公益诉讼的,一般不再启动生态环境损害赔偿程序,生态环境局等相关部门提供专业支持;赔偿权利人及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼的,检察机关予以支持。

  生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题,最高人民法院、最高人民检察院有相关规定的,从其规定。

  (四)加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督

  赔偿义务人应当根据磋商协议或判决要求,组织开展生态环境损害修复。赔偿义务人无能力开展修复的,可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商协议或判决要求,结合本区域生态环境损害情况组织开展替代修复。

  赔偿权利人及其指定的部门或机构应当对赔偿义务人实施的修复进行全过程监督,并对生态环境修复效果组织后评估,确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开,接受公众监督。

  建立对生态环境损害索赔行为的监督机制。赔偿权利人及其指定的部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依纪依法追究责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关。

  (五)规范生态环境损害鉴定评估

  进一步规范生态环境损害鉴定评估机构选定程序,推动鉴定评估专业机构建设,加强对生态环境损害司法鉴定评估机构的管理。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求,为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构还应当符合司法行政机关的要求。

  (六)加强生态环境损害赔偿资金管理

  赔偿义务人自行修复或委托修复的,赔偿权利人及相关部门前期开展生态环境损害调查、鉴定评估以及修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担;委托社会第三方机构修复的,修复费用由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人根据磋商协议或判决结果实施货币赔偿的,赔偿资金作为政府非税收入。

  六、保障措施

  (一)加强组织领导

  市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组负责统筹推进生态环境损害赔偿制度改革工作,明确任务分工,研究解决工作中的重大问题。

  (二)完善工作运行机制

  建立联络员制度,市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组成员单位要确定联络员,定期召开联络员会议。强化工作调度,建立典型案例报告制度,各区和各相关部门、单位在改革试行过程中,要加强探索,及时总结经验。自2019年起,各区和各相关部门、单位要在每年1月底前,将上年度生态环境损害赔偿制度改革工作情况送市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组办公室。

  (三)加强业务指导

  各相关部门、单位要根据工作需要,加强改革过程中的业务指导。市生态环境局会同相关部门、单位负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作,可以根据我市实际,制定生态环境损害调查管理办法及鉴定评估技术规范。市高级法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作,牵头制定审理生态环境损害赔偿诉讼的指导意见。市检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。市司法局负责指导有关生态环境损害司法鉴定机构管理工作,制定生态环境损害赔偿磋商管理要求。市财政局负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。市卫生健康委、市生态环境局对各地区环境健康问题开展调查研究或指导各地区开展调查研究,加强环境与健康综合监测和风险评估。建立重大疑难案件会商制度,加强生态环境损害赔偿改革试行过程中的沟通协调。

  (四)加强能力建设

  加强专业队伍建设,培养一批从事生态环境损害调查、磋商、诉讼及修复工作的专业人员。提高生态环境损害鉴定评估水平,进一步规范生态环境损害鉴定评估行为,提供生态环境损害调查、鉴定评估技术指导,探索形成系统的技术体系。

  (五)做好经费保障

  生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排。

  (六)鼓励公众参与

  不断创新公众参与方式,邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息,保障公众知情权。

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