法治上海建设规划(2021-2025年)

发布日期:2021-04-06

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  法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,是最好的营商环境。上海要面向全球、面向未来,提升城市能级和核心竞争力,建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市,必须把全面依法治市摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置,使法治成为城市核心竞争力的重要标志。为贯彻落实《法治中国建设规划(2020-2025年)》,科学谋划、统筹推进法治上海建设各项工作,结合实际,制定本规划。

  一、坚定不移走中国特色社会主义法治道路,奋力建设具有世界影响力的社会主义法治城市

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,全面贯彻习近平法治思想,深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上重要讲话精神,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,培育和践行社会主义核心价值观,以解决法治领域突出问题为着力点,深入践行“人民城市人民建,人民城市为人民”重要理念,为建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供有力法治保障。

  (二)主要原则。坚持党的集中统一领导;坚持贯彻中国特色社会主义法治理论;坚持以人民为中心;坚持统筹推进;坚持问题导向和目标导向;坚持从上海实际出发;坚持科技赋能。

  (三)总体目标。对标全球发展趋势,立足上海发展实际,承载国家战略使命,适应人民群众更高品质生活需求,当好中国特色社会主义法治建设的排头兵、先行者。

  以法治凝聚共识,形成人人参与法治建设、人人信仰法治权威、人人获得平等保护、人人感受公平正义、人人共享法治成果的生动局面。以法治推动善治,服务保障高质量发展,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,使法治成为上海核心竞争力的重要标志、城市治理的闪亮名片。以法治提升城市竞争力、吸引力、影响力,将上海打造成为全球法律服务资源集聚高地、国际商事争议解决高地、法治化营商环境建设高地。

  到2025年,党领导全面依法治市体制机制更加健全,法治上海建设有序推进。地方立法体制机制更加完善,重点领域立法保障有力。政府活动全面纳入法治轨道,职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全。相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效,司法公信力明显提升。社会法治意识不断增强,尊法守信的城市形象更加深入人心。党内法规制度更加完善。

  到2035年,中国特色社会主义法治体系在上海有效运转,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治上海建设取得重大进展,基本建成具有世界影响力的社会主义法治城市。

  二、全面贯彻实施宪法,坚定维护宪法尊严和权威

  (四)坚持把宪法作为根本活动准则。把全面贯彻实施宪法作为法治建设首要任务,落实完善保证宪法全面实施的体制机制。我市全体公民、各国家机关、各人民团体、各企事业单位和其他社会组织,都必须把宪法作为根本活动准则,都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。各级党组织和全体党员要带头尊崇宪法和执行宪法。任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。坚持宪法法律至上,维护国家法制统一、尊严、权威,一切法规规章规范性文件都必须严格遵守宪法规定,不得同宪法相抵触。

  (五)加强宪法实施。市人大及其常委会通过的地方性法规、作出的决定决议,应当确保符合宪法规定、宪法精神。拟出台的地方性法规、地方政府规章、规范性文件和重要政策、重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的,都应当依照规定程序提出合宪性审查请求。

  (六)加强宪法学习宣传教育。深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宪法学习宣传教育活动,持续办好“12·4”国家宪法日暨上海市宪法宣传周,普及宪法知识,弘扬宪法精神。抓住领导干部这个“关键少数”,把宪法法律学习列为党委(党组)理论学习中心组学习的重要内容,纳入党和国家工作人员培训教育体系。加强青少年宪法法律教育,增强青少年的规则意识、法治观念。全面落实宪法宣誓制度。打造覆盖全市的宪法宣传教育基地。加强宪法理论研究。

  三、服务国家重大战略和上海中心工作,着力为改革发展保驾护航

  (七)为实施国家重大战略提供法治保障。聚焦全面实施三项新的重大任务、浦东高水平改革开放中需要先行先试的改革项目,加快推进相关地方立法和配套制度建设。精准把握自贸试验区临港新片区目标定位,推进更多突破性、引领性制度创新,到2022年初步形成“五个重要”基本框架,初步建立高标准的投资贸易自由化便利化制度体系。积极推进自贸试验区临港新片区国际商事纠纷审判机制改革,强化专业化法律监督保障。建设自贸试验区临港新片区国际法律服务中心。推进长三角一体化发展法治协同,建立地方立法、执法、司法协同常态化机制。推动长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新,加强相关领域立法。加强执法协调,探索跨行政区域联合执法,逐步统一长三角区域相关领域行政处罚裁量基准。构建长三角司法协作框架,推进区域司法服务一体化建设,逐步统一执法司法标准尺度,建设长三角司法大数据中心。发挥长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会积极作用,推动长三角行政复议机构案件审理标准统一、“同案同判”。充分发挥上海金融审判专业化优势,建立涉科创板纠纷案件专业化审判机制,建立健全与科创板及注册制相适应的检察机制,强化资本市场基础制度改革、关键技术创新司法保障。

  (八)为提升城市能级和核心竞争力提供法治保障。围绕强化“四大功能”、深化“五个中心”建设、推动城市数字化转型、加快打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接等重大战略目标,持续转变政府职能,大力推动制度创新、监管创新、服务创新,加强立法供给。强化司法保障,深化与涉“一带一路”、中国国际进口博览会等国际贸易、商事交易和航运规则接轨的审判机制改革。以上海金融法院、金融仲裁院等为载体,提升涉外金融审判和仲裁国际化水平。建设国际海事司法中心、亚太海事仲裁中心,积极打造海事纠纷解决优选地。探索建设金融法治试验区。实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度,强化知识产权保护,加快建设中国(上海)知识产权中心,推动世界知识产权组织仲裁与调解上海中心开展仲裁、调解业务。主动参与经济、金融、贸易、航运、科技创新等领域国际规则制定,探索建立同国际通行规则相衔接的制度规范。

  (九)持续打造国际一流的法治化营商环境。严格贯彻落实优化营商环境、促进公平竞争法律法规,细化完善配套制度措施。全面实施市场准入负面清单制度,清理破除隐性准入壁垒,普遍落实“非禁即入”。全面清理、废止针对非公有制经济各种形式的不合理规定,坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。健全公平竞争审查机制,打造公平有序的市场竞争环境。加大对各类市场主体产权和合法权益的保护力度。探索创新信用监管、分类监管、风险监管、包容审慎监管等新型监管方式,不断拓展轻微违法违规行为免罚领域。进一步畅通政企沟通机制,在政策制定中充分听取有关企业和行业协会商会等的意见。全面清理违法违规的涉企收费、检查、摊派事项和各类评比达标表彰活动。加强政务诚信建设,重点治理政府失信行为。完善市场主体救治和退出机制。进一步发挥优化营商环境法治保障共同体功能作用。

  (十)推动涉外法治工作服务更高水平对外开放。打响“上海法律服务”品牌,持续推动律师、公证、仲裁、司法鉴定、调解等法律服务行业改革创新。贯彻落实中央关于涉外法治工作部署,全面推进涉外法律服务业发展和体系化建设。进一步扩大涉“一带一路”相关法律服务对外开放与合作。建设一批高水平涉外法律服务机构,2025年前上海律师事务所在境外特别是“一带一路”沿线国家和地区设立50家以上分支机构。优化拓展涉外公证法律服务,鼓励和支持公证机构参与中国企业和公民“走出去”法律事务。推进仲裁行业有序开放,增强上海仲裁业整体实力和国际影响力,面向全球的亚太仲裁中心初具规模。积极培育上海涉外商事调解组织,并推动其业务拓展。推动上海国际争议解决中心功能完善。支持法律服务机构参与国际性、联盟性跨境法律服务协作,搭建全方位、多层次的涉外法律服务交流合作平台。加强对我国法域外适用的法律理论和实践研究。完善域外法律查明服务机制,加强对世界主要国家法律制度的研究。引导涉外企业加强合规管理,提高法律风险防范意识和能力。推进对外法治宣传和法治交流。

  四、加强和改进地方立法,以良法促进发展、保障善治

  (十一)完善地方立法工作格局。加强党对立法工作的领导,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。深入推进科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量和效率。把党的主张及时通过法定程序转化为地方立法。建立健全市委按照党中央大政方针领导立法工作机制,完善市委审议党内法规、地方性法规、地方政府规章年度立法计划制度机制。

  完善人大主导立法工作的体制机制。加强市人大及其常委会对立法工作的组织协调和前期参与,发挥市人大及其常委会的审议把关作用。完善综合性、基础性地方性法规由市人大相关专门委员会、市人大常委会工作机构牵头组织起草的制度和人大、政府领导“双组长”工作机制。更好发挥人大代表在起草和修改法规规章中的作用。完善市人大常委会会议制度,探索增加市人大常委会审议立法草案的会次安排。充分发挥市人大常委会组成人员在立法工作中的作用,逐步提高市人大常委会专职委员特别是有法治实践经验的专职委员比例。

  注重发挥政府在立法工作中的重要作用。完善地方性法规议案、地方政府规章的起草工作机制。加强政府部门间立法协调。严格按照法定权限和程序制定地方政府规章。完善重要的地方政府规章由政府法制机构组织起草工作机制。

  进一步畅通社会各方有序参与立法的途径和方式,广泛征集和听取人民群众对立法的项目安排、制度设计、实施效果的意见建议。加强立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。重视听取专门机构和专家意见。

  (十二)坚持立改废释并举。加强重点领域、新兴领域、涉外领域地方立法。推动立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局,加快完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险等急需的地方立法。加强对权力运行的制约和监督,健全规范政府自身行为的地方立法。围绕加强社会主义文化建设,制定修改促进文化事业、文化产业、体育产业发展,知识产权保护等相关地方立法。加快推动体现权利公平、机会公平、规则公平的地方立法,进一步完善保障和改善民生、创新基层社会治理以及城市公共安全、城市更新、应急管理等方面的地方立法,完善疫情防控相关配套制度建设。加强生态文明建设以及食品药品、绿色发展等领域地方立法。研究推动乡村振兴、军民融合发展相关地方立法。加强信息技术领域地方立法,开展数字经济、人工智能、大数据、云计算等前沿领域地方立法研究。强化对未成年人网络保护、个人信息保护、数据治理等领域的规范引导。制定和修改法规规章要着力解决违法成本过低、处罚力度不足问题。加大食品药品、生态环境、安全生产等领域监管力度。完善弘扬社会主义核心价值观的地方立法,把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理。加强红色资源保护利用相关立法。

  针对同一领域法规规章之间存在的不一致、不协调、不适应问题,及时组织清理,加强与民法典相关的地方性法规、地方政府规章的立改废释工作。完善地方立法的协同配套,实行地方性法规、地方政府规章草案及配套制度同步研究、同步起草。加强立法评估论证工作。加强地方性法规、地方政府规章解释工作。编辑出版上海城市法规全书,建立健全更新维护机制。

  坚持立法和改革相衔接、相促进,做到重大改革于法有据,充分发挥立法对改革的引领和推动作用。对改革急需、条件成熟的立法项目,抓紧出台;对立法条件还不成熟、需要先行先试的,依法争取国家授权。对实践证明可行的改革举措,及时按照程序制定修改相关法规规章,把有效的经验做法上升为普遍适用的立法规范。

  (十三)健全地方立法工作机制。健全立法立项、起草、论证、协调、审议等工作机制,强化立法的针对性、及时性、可操作性。健全地方立法规划计划编制制度,按照“管用、够用”原则,选择适当立法形式,提高立法布局的科学性,防止盲目立法、重复立法。健全立法征求意见机制,扩大公众参与的覆盖面和代表性,贯彻全过程民主,加强基层立法联系点建设和统筹利用。健全立法征求公众意见采纳和公开反馈机制,对相对集中的意见未予采纳的,应当进行说明。充分利用大数据分析,为立法中的重大事项提供统计分析和决策依据。对立法涉及的重大利益调整事项加强论证咨询,推进对争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作。完善重要立法争议事项协调机制。完善立法技术规范,加强立法指引。

  五、深入推进严格执法、公正司法、全民守法,不断提升人民群众在法治实施中的获得感、幸福感、安全感

  (十四)构建职责明确、依法行政的政府治理体系。依法全面履行政府职能,理顺政府与市场、政府与社会的关系,更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。深入推进简政放权,深化行政审批制度改革,持续整治变相设置许可事项的违法违规行为,降低制度性成本。全面推行清单制度并实行动态管理,编制完成并公布行政许可事项清单、备案管理事项清单和市政府部门权责清单。积极推进“一业一证”改革,率先建立行业综合许可和综合监管制度,深化“证照分离”“照后减证”改革,探索实践“一照多址、一证多址”。

  严格落实重大行政决策程序制度,推进科学决策、民主决策、依法决策。加强重大行政决策事项目录化管理,推进运用信息化技术对重大行政决策事项进行全流程监督。健全重大行政决策事前评估机制,畅通参与决策制定的渠道,保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用。规范重大行政决策的调整程序,健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度,严格落实重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立健全行政规范性文件年度计划制定制度,完善全流程管理制度和公众参与机制。全面推行行政规范性文件合法性审核机制,凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。健全改革创新类行政规范性文件合法性审核机制。

  深化落实行政执法体制改革,统筹配置行政执法职能和执法资源,最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法。推进行政执法权限和力量下沉,将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法权赋予街道乡镇,整合组建街道乡镇综合行政执法队伍,实现街道乡镇“一支队伍管执法”。加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。完善行政执法权限协调机制。进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制,全面推动“两法衔接”信息平台建设、应用和功能拓展。健全行政强制执行工作机制。健全军地联合执法机制。建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制。

  坚持严格规范公正文明执法,全面推行和完善行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、交通安全、人力资源社会保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。打造智慧执法监督平台,建设行政执法综合管理监督信息系统,归集行政检查、行政处罚和行政强制全过程信息,实现对行政执法案件的全生命周期管理。统一行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准。持续推进行政处罚裁量基准常态化管理,优化裁量基准。切实改进和创新执法方式,加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用。建立健全行政执法案例指导制度。建立健全行政执法风险防控机制,超前预警研判执法风险。严格执行突发事件应对有关法律法规,依法实施应急处置措施。

  加强和创新事中事后监管,全面推行“双随机、一公开”监管,完善跨部门联合监管,强化重点领域重点监管,应用大数据、互联网、人工智能等新技术,深化“互联网+监管”模式,积极推进社会共治,加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系。持续开展“减证便民”行动,全面推行行政审批和证明事项告知承诺制。积极应对新经济业态、新经营模式,加大管理方式和制度创新力度。

  加快推进“互联网+政务服务”,着眼于“高效办成一件事”,持续推进政务服务“一网通办”建设,完善全方位政务服务体系,实现与市场主体和群众生产生活密切相关的服务事项全部接入,提高在线办理率、全程网办率,建设政务服务最优的“网购型”服务城市。建立健全运用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术手段推进行政管理的制度规则,推动线上线下深度融合,加大业务流程优化再造。推进公共数据全生命周期治理,加强数据有序开放、共享。依法加强对个人信息的保护,充分考虑老年人等特定群体因“数字鸿沟”带来的困难,进一步优化服务方式。

  (十五)推进公正高效权威司法。坚持和加强党对司法工作的绝对领导,推动公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制有效运转。持续推进政法领域全面深化改革,全面落实司法责任制。

  整合优化司法机关内设机构职能,形成分工协作、岗位适配、精简高效的新型办案组织架构和运行格局。全面贯彻“让审理者裁判,由裁判者负责”,依法赋权独任法官、合议庭。坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”,科学合理向独任检察官、检察官办案组授权,落实检察官办案主体地位。健全完善法院院长、检察院检察长直接办理重大、疑难、复杂和新类型案件工作机制。深化以法官、检察官为主导的专业化办案团队建设,推动司法人员专业化分工、类案专业化办理。细化完善审判委员会、检察委员会工作机制。完善统一法律适用机制,健全专业法官会议、检察官联席会议制度。完善办案指导文件、参考性案例等相关机制建设。

  落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革。健全侦查机关调查收集证据制度,完善补充侦查、不起诉、撤回起诉制度。完善庭前会议、非法证据排除制度,规范法庭调查和庭审量刑程序,落实证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,完善技术侦查证据的法庭调查和使用规则。推行检察机关专业化办案模式,深化“捕诉一体”机制。深化认罪认罚从宽制度适用,细化量刑建议标准。深化刑事案件速裁程序、简易程序适用,健全相关工作机制。深化落实刑事申诉制度改革,对不服司法机关生效裁判和决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。健全落实法律援助值班律师制度,对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人,值班律师提供法律帮助的覆盖率达到100%,法律援助机构指派律师提供辩护的比例达到100%。健全依法从严从快惩处妨碍突发事件应对的违法犯罪行为工作机制。

  深入推进民事诉讼繁简分流改革试点工作,为推动相关立法完善奠定坚实基础。探索扩大小额诉讼程序适用范围,完善小额诉讼程序与简易程序、普通程序的转换适用机制。探索扩大独任制适用范围。优化司法确认程序适用。全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系。2022年年底前,实现诉讼服务就近能办、同城通办、异地可办。

  加强“执行难”综合治理、源头治理。根据中央部署,深入推进审执分离,优化执行权配置,落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制。推进执行联动机制建设,健全网络执行查控系统。完善失信被执行人联合惩戒机制。加大对拒不执行生效判决、裁定等违法犯罪行为的打击力度。推进监狱体制机制改革,落实罪犯分类、监狱分级制度。落实社区矫正法,完善社区矫正工作机制,规范社区矫正刑事执行。完善监狱、看守所与社区矫正和安置帮教机构之间的工作对接机制。

  (十六)深入推进全民守法。深入开展“八五”普法,加大全民普法工作力度,大力宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,重点学习宣传民法典等与经济社会发展和人民群众利益密切相关的法律法规。建立健全立法工作宣传报道常态化机制。深化“谁执法谁普法”普法工作实践,深入开展法官、检察官、行政复议人员、行政执法人员、律师等以案释法活动。融合上海城市精神和城市品格,打造上海法治文化品牌。加强突发事件应对法治宣传教育和法律服务。

  坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。加快推进市域社会治理现代化。发挥工会、共青团、妇联等群团组织以及社会组织、法律顾问等在城乡社区治理中的积极作用,不断提升社区治理规范化、精细化水平。坚持自治、法治、德治相结合,健全完善市民公约、居民公约、村规民约、行业规范、社会团体和社会组织章程等社会规范体系。深入推进诚信上海建设,进一步健全守信联合激励、失信联合惩戒制度。规范失信惩戒对象名单制度,建立公共信用信息修复制度,在加强失信惩戒的同时保护公民、企业合法权益。加强产权执法司法保护,健全涉产权错案甄别纠正机制。加大对暴力袭警行为及暴力伤害医务人员犯罪行为打击力度。

  紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务,统筹整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等法律服务资源,推动公共法律服务均衡发展、提质增效、机制创新,2022年前基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠、智能精准的现代公共法律服务体系。构建公共法律服务评价指标体系。鼓励法律工作者参加志愿服务,健全律师参与公益法律服务工作机制。

  积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷,坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解联动工作机制,构建大调解工作格局。完善预防性制度规范,健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,促进调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,加强诉源治理,推进市、区非诉讼争议解决中心建设,打造“一站式”纠纷解决平台。深化法律援助制度改革,扩大法律援助覆盖面。健全行政裁决制度,开展行政裁决制度试点,探索扩大行政裁决适用范围。加强信访法治化建设,引导群众依法理性表达诉求。

  六、强化权力运行监督制约,切实加强对立法、执法、司法工作的监督

  (十七)推进对法治工作的全面监督。加强党对法治监督工作的集中统一领导,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。加强国家机关监督、民主监督、群众监督和舆论监督,形成法治监督合力,发挥整体监督效能。建立健全执纪执法贯通、有效衔接司法的工作机制。充分发挥人民监督员作用。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,全面推进立法公开、执法公开、司法公开。加强信息公开规范化、标准化、信息化建设。指导、推动政法机关建立健全与执法司法权运行机制相适应的制约监督体系,构建权责清晰的执法司法责任体系,健全完善政治督察、法治督察、执法监督、纪律作风督查巡查、综治督导等制度机制。

  (十八)加强立法监督工作。健全立法监督工作机制,完善监督程序。推进地方性法规、地方政府规章起草征求人大代表、政协委员意见工作。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民对地方性法规、地方政府规章书面提出的审查要求或者审查建议。加强备案审查工作,推动备案审查工作制度化、规范化,实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。完善地方政府规章备案审查程序规范,明确审查范围、标准、程序和纠正措施。加强对行政规范性文件、监察规范性文件的备案审查。将法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间备案审查衔接联动机制,完善市政府与市高级法院、市检察院之间的工作衔接机制。建立健全备案审查工作年度报告和公开制度。

  (十九)加强对执法工作监督。加强市、区、街道乡镇全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设,出台行政执法监督相关地方立法。全面落实行政执法责任制和责任追究制度,加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度。完善行政执法投诉举报和处理机制。开展行政执法案卷评查工作,建立评查工作长效常态机制。

  加强和改进行政复议工作,强化行政复议监督和保障功能,发挥行政复议化解行政争议主渠道作用,加大对违法和不当行政行为的纠错力度。完成行政复议体制改革,2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。推进行政复议规范化、专业化、信息化建设,健全案件审理机制、工作保障机制,加强行政复议工作队伍建设,完善行政复议委员会制度。

  依法做好行政诉讼案件出庭应诉工作,完善相关制度,积极推进行政争议实质性化解。持续提高行政机关负责人出庭应诉率。推动行政机关负责人出庭旁听讲评“三合一”常态化、制度化。健全行政应诉考核评价机制,开展行政机关行政应诉人员专业能力培训。

  (二十)加强对司法活动监督。健全对法官、检察官办案的制约和监督制度。全面推行法官、检察官办案责任制,统一规范法官、检察官办案权限。加强审判权、检察权运行监督管理,明确法院院长、庭长和检察院检察长、业务部门负责人监督管理权力和责任,健全审判人员、检察人员权责清单。健全司法机关内部监督机制,完善对法官、检察官办案情况的考核监督机制,完善业绩评价标准体系和考评机制,健全内部公示、定期通报机制。规范审判监督程序,加强审级监督。健全落实过问案件记录、通报、追责制度,规范司法人员与律师和当事人等接触交往行为的制度。构建科学合理的司法责任认定和追究制度。健全完善司法人员惩戒制度,明确惩戒条件和程序。健全司法公信力第三方评估机制。

  充分发挥检察机关法律监督作用,积极推动刑事、民事、行政、公益诉讼协调发展,坚持在办案中监督、监督中办案,一体提升办案、监督质量和效率。推进刑事检察重大监督事项案件化办理,深化全流程立体化刑事诉讼监督机制。完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制,积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。根据中央部署,探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。健全对知识产权、金融、破产等专业领域的法律监督机制。完善检察建议制度,探索建立企业合规相对不起诉适用机制。

  完善刑事立案监督和侦查监督工作机制。健全刑事案件统一审核、统一出口工作机制,规范证据审查判断与运用。健全侦查机关办理重大案件听取检察机关意见建议制度。完善对查封、扣押、冻结等强制措施的监督机制。健全刑事申诉案件受理、移送、复查机制。建立健全公安机关执法办案管理体制机制。

  加强人权司法保障。建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度。建立健全审查案件听证制度,健全讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见工作机制。根据中央部署,建立对监狱、看守所的巡回检察制度,完善看守所管理制度。完善有效防范和及时发现、纠正冤假错案工作机制。健全辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利保障机制。

  七、加大法治保障力度,筑牢法治上海建设的坚实后盾

  (二十一)加强政治和组织保障。各级党委(党组)和领导干部要支持立法、执法、司法机关开展工作,支持司法机关依法独立公正行使职权。各级组织部门要发挥职能作用,为法治上海建设提供坚强组织保障和人才支撑。各级党政部门要明确本部门负责法治工作的机构。各级立法、执法、司法机关党组(党委)要加强领导、履职尽责,机关基层党组织和党员要充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用,保障宪法法律实施。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。

  (二十二)加强队伍和人才保障。坚持忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的总要求,大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。到2025年,基本形成一支适应法治上海建设需求,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,德才兼备、规模适度、结构合理、专业精干、充满活力的法治人才队伍。

  建设革命化、正规化、专业化、职业化的法治专门队伍。坚持把政治标准放在首位,加强科学理论武装,深化理想信念教育,强化专业能力建设,加强法律职业道德建设。完善法律职业准入、资格管理制度,建立法律职业人员统一职前培训制度和在职法官、检察官、警官、律师同堂培训制度。完善从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官、行政复议人员制度。建立健全立法、执法、司法部门干部和人才常态化交流机制,加大法治专门队伍与其他部门具备条件的干部和人才交流力度。建立健全符合上海法治建设实际需求,符合职业特点的立法、执法人员教育培训长效机制和管理制度,完善职业保障体系。健全法官、检察官员额管理制度。加强执法司法辅助人员队伍建设。2025年前,完成全市立法工作人员全员轮训,培养选树一批全国审判、检察业务专家。健全执法司法人员依法履职免责、履行职务受侵害保障救济、不实举报澄清等制度。

  加强法律服务领域专门人才培养和队伍建设,健全职业道德准则、执业行为规范,健全完善符合律师、公证行业特点的职称评审制度。把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求。坚持和加强党对律师工作的领导,强化律师行业党的建设。健全律师执业权利保障制度机制。完善律师惩戒机制,建立律师不良执业信息记录披露和查询制度。加强公职律师、公司律师及党政机关、企事业单位、居村法律顾问队伍建设。到2025年,全市律师人数达到四万人以上,万人律师比提升至万分之十五,具有全国范围内领军作用的律师人才达到200名。在深化公证体制改革中推进公证人才培养,加强公证教育培训基地建设。加强仲裁人才培养。完善司法鉴定人执业培训制度。加强企业法务、人民调解等专门人才培养。

  构建凸显时代特征、体现中国特色的法治人才培养体系。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,发挥高校作为法治人才培养第一阵地作用,深化落实法学教育改革,优化法学课程设置,强化法学实践教学,创新人才培养模式,培养信念坚定、德法兼修、明法笃行的高素质法治人才。推进教师队伍法治教育培训。加强法学专业教师队伍建设。结合上海法学教育实际,建成3个左右具有中国特色、国际影响的法学教育重点院校。建立法学院校与法治实务部门常态化衔接机制,按照有关规定和要求实施高校和实务部门人员互聘计划,到2025年至少选派100名高校法学骨干教师到实务部门挂职、100名法治实务专家到高校任教。加强法学法律人才库建设,壮大人民城市高水平法治研究人才团队。

  加快涉外法治人才培养布局,到2025年建成3个以上示范性涉外法治人才教育培养基地。发展壮大涉外律师、仲裁员、公证员等法律服务人才队伍,加大海内外优秀人才引进集聚力度,积极推荐优秀涉外法律人才到国际组织任职。

  (二十三)加强科技和信息化保障。充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段,全面建设“智慧法治”,推进法治上海建设的数据化、网络化、智能化。优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台,充分依托政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”,通过市大数据资源平台推进数据归集与治理,实现法治信息数据的互联互通与共享应用。推动科技创新手段的深度应用,加快智慧法院、智慧检务、智慧公安、智慧司法建设,推进政务服务、诉讼服务向移动端延伸,实现更多事项“掌上办”。加强地方立法信息化建设,2022年前建成统一的上海地方立法信息平台。推进现代化诉讼服务体系建设,加强智能辅助办案系统研发应用。加快公共法律服务网络平台、热线平台、实体平台有机融合,建设覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络。

  八、强化党内法规制度建设,坚定不移推进依规治党

  (二十四)健全党内法规制度。坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党,以党章为根本,以民主集中制为核心,围绕贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神,结合工作实际,积极推进党内法规制度建设。根据中央要求和实际需要,及时制定落实中央党内法规制度的配套文件。加强党内法规制度制定工作规划和年度计划编制工作。坚持立改废释并举,与时俱进做好党内法规制度制定修订工作,完善清理工作机制,加大解释力度,健全实施评估制度,提高党内法规制度质量。完善党内法规和规范性文件备案审查工作制度,优化标准要求、工作流程,压实主体责任,强化纠错整改,切实维护党内法规制度体系的统一性和权威性。积极推动党内法规和地方立法相辅相成、相互促进、相互保障。

  (二十五)强化党内法规制度实施。把提高党内法规执行力摆在更加突出位置,把抓“关键少数”和管“绝大多数”统一起来,以各级领导机关和党员领导干部带头尊规学规守规用规,带动全市各级党组织和全体党员遵规守纪。加强学习教育,把重要党内法规列为党委(党组)理论学习中心组学习内容,列为党校(行政学院)必修课,列入法治宣传教育规划重要任务。加大党内法规公开力度,完善党内法规制度发布机制。落实党内法规执行责任制,强化监督检查和追责问责,将党内法规制度执行情况作为各级党委督促检查、巡视巡察重要内容,严肃查处违反党内法规制度的各种行为。

  (二十六)强化党内法规制度建设保障。加强党内法规专门工作队伍建设,突出政治标准,加强专业化建设。加强党内法规理论研究,鼓励支持相关研究机构开展党内法规理论研究,重点建设一批党内法规研究高端智库和研究教育基地,推动形成一批高质量研究成果,引领和聚集一批党内法规研究人才。加强党内法规研究方向的研究生教育,为党内法规事业持续发展提供人才支撑。

  九、加强党对法治上海建设的领导,把党的领导贯彻到全面依法治市全过程和各方面

  (二十七)深入学习宣传贯彻习近平法治思想。持续推动广大干部群众深入学习贯彻习近平法治思想。各级党委(党组)理论学习中心组要将习近平法治思想作为重点内容,党校(行政学院)要作为重点课程。各区、各部门要组织党员、干部进行系统学习培训。法治工作部门要开展全战线、全覆盖的培训轮训。把习近平法治思想融入学校教育,纳入高校法治理论教学体系,推动进教材、进课堂、进头脑工作。结合实际深入开展研究和宣传解读,推动宣传习近平法治思想同普法工作结合起来,同法治政府建设等结合起来,发挥好各类普法阵地作用,运用新媒体新技术,拓展学习宣传的广度深度。

  (二十八)推进依法执政。健全党的全面领导制度。推进党的领导制度化、法治化,完善党委依法决策机制,健全议事规则和决策程序。按照规定建立完善领导干部应知应会法律法规清单制度,把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容,推动领导干部带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,不断提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

  (二十九)加强理论研究和智库建设。组织和推动党校(行政学院)、法学会、高校、科研院所及法学专家学者加强中国特色社会主义法治建设理论研究。以上海法治建设的生动实践为切入点,加强对重点领域、重要事项、重大案件、热点问题的理论论证和实践调研,深入研究中国特色社会主义法治建设的成功经验。加强智慧法治前瞻性研究。完善全面依法治市专家决策咨询机制。进一步加强法学会建设,支持法学会发挥法治智库的组织引领作用,团结凝聚全市法学法律界贡献法治智慧。整合法学研究优质资源,建设法学论坛联盟,打造具有全球影响力的法治城市学术品牌。建设人民城市治理案例库。积极提炼、总结法治上海建设中的成就经验,加强宣传推广。

  (三十)全面加强和改进基层法治建设。进一步加强党对基层法治建设的领导,充分发挥街道乡镇党(工)委在基层法治建设中的领导推动作用,健全街道乡镇法治建设领导工作机制,落实街道乡镇党政主要负责人推进基层法治建设第一责任人制度。加大市、区有关部门对基层行政执法的业务指导和监督力度,加强基层执法规范化建设。强化基层公共法律服务供给。大力加强基层法治队伍建设,充分发挥街道乡镇法治建设领导机构在基层法治建设中的统筹协调作用。

  (三十一)加强领导部署和统筹协调。健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度机制。各级党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责,把法治建设同经济社会发展同部署、同推进、同考核。将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。建立完善全面依法治市指标体系,完善考核标准。建立市委定期听取市政法机关工作专报制度和政法机关党组织重大事项及时向市委请示报告制度。

  市委全面依法治市委员会要加强法治上海建设的谋划布局、统筹协调、整体推进、督促落实,加强自身建设,充分发挥市委全面依法治市委员会协调小组和办公室职能作用。加强和改进法治督察工作,开展重大法治问题法治督察。健全法治重大责任事项约谈、挂牌督办、督促整改等制度,建立法治督察机关与纪检监察等机关线索移送和责任追究机制。各级党委(党组)要加强本地区、本部门法治建设工作,认真落实市委部署的法治建设工作任务。

  各区、各部门要全面准确贯彻《法治中国建设规划(2020-2025年)》和本规划,提出可执行、可操作的工作举措,加强与本区、本部门相关规划及年度工作计划的衔接,确保各项任务措施落实落地。市委全面依法治市委员会各协调小组要加大对规划实施中重大问题的协调力度。市委全面依法治市委员会办公室要明确任务分工,抓好督察督办,压紧压实责任,确保各项部署有序推进、取得实效。  

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