沪府发〔2004〕36号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》印发给你们，请结合本区域、本部门实际，认真贯彻执行。

二○○四年九月二十四日

上海市贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》的意见

　　一、充分认识贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》的重大意义
　　为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，适应全面建成小康社会的新形势，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》确立了建设法治政府的宏伟目标，明确了今后十年我国全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是新时期全面推进依法行政、建设法治政府的行动纲领，对于进一步推进社会主义政治文明建设，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，加强政府自身建设具有重要意义。
　　当前，上海正处于加快建设现代化国际大都市、全面建成小康社会的战略机遇期。本市各级政府及其政府部门要从执政为民，建设责任政府、服务政府、法治政府的高度，深刻领会国务院《纲要》的精神实质，积极贯彻落实《纲要》提出的各项制度措施，把贯彻实施《纲要》作为今后一个时期政府工作的一项基本任务抓实抓好。
　　二、贯彻实施《纲要》的指导思想和基本要求
　　（一）指导思想。贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观。要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；尊重和维护宪法权威、确保法制统一和政令畅通。要认真领会、准确把握和贯彻落实《纲要》提出的基本原则和要求、目标任务和各项措施，体现中国特色、时代特征和上海特点。要把推进依法行政与转变政府职能、改革行政管理体制和创新行政管理方式密切结合起来，体现求真务实、改革创新的精神，全面促进责任政府、服务政府、法治政府的建设。
　　（二）基本要求。贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政，必须坚持以人为本，把尊重和保障公民权利作为依法行政的根本出发点和落脚点。必须使政府实施行政管理的活动受到法律原则和法律规范的制约，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。必须切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，积极履行法定职责，提高办事效率和服务水平。必须强化责任意识，忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
　　三、贯彻实施《纲要》的主要任务和措施
　　从现在起到2007年，本市各级政府及其政府部门全面推进依法行政的主要任务是：
　　（一）以贯彻实施《行政许可法》为契机，加快政府职能转变和管理方式创新。严格执行《行政许可法》，规范行政许可行为，落实行政许可设定、实施和监督检查等相关配套制度，确立与社会主义市场经济发展需求相适应的行政许可制度。继续减少行政许可事项，清理与行政许可相关的收费项目，加强过程检查和事后监督，积极探索和运用政府指导、行政合同等间接管理、动态管理等多种管理手段，加快电子政务建设，促进政府管理方式的创新和优化。以贯彻实施《行政许可法》为契机，推动政府管理理念和管理职能的转变，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，推进政企分开、政资分开，深化投资体制改革，落实政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，充分发挥市场配置资源的基础性作用，切实保护市场主体的各项权利，更大程度地发挥行业组织和社会中介机构的自律和服务功能。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管长效机制，加快构建社会信用服务体系，建立失信惩戒机制，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。
　　（二）积极推进政府信息公开，促进政府管理的公开、便民、规范、廉洁。要把《上海市政府信息公开规定》确立的各项制度措施落到实处。通过实践和探索，进一步科学界定政府信息与其他信息、公开与免予公开的标准，完善政府公报、政府网站、档案馆等信息公开方式，拓宽便民利民的信息公开渠道，改进和完善政府信息管理和检索系统，建立和落实政府信息公开争议解决机制和监督机制，在实践过程中处理好政府信息公开与保守国家秘密、保护商业秘密和个人隐私的关系，以及政府信息公开与档案管理等其他制度的衔接问题。以政府信息公开为突破口，保障公众的知情权，推行公共事务的公众参与制度，落实对政府行为的社会监督机制，促使政府权力合法、适当地行使。
　　（三）完善决策程序，建立决策跟踪评估机制，促进科学、民主、依法决策。要制订和完善行政机关内部决策程序，建立决策的公众参与、专家论证、合法性评价、重大事项集体合议等制度。与社会公共利益、广大人民群众利益密切相关的决策事项，行政机关应当事先向社会公布决策方案，通过听证会、座谈会等方式广泛听取社会公众及利害关系人的意见。涉及本市或辖区内经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织或委托专业研究机构、专家进行调研、咨询和分析论证。在决策过程中，还应当进行合法性评价，重大事项要由决策机关集体合议决定。要建立决策跟踪评估机制，确定有关机构、人员或者委托有关研究机构、社会中介机构，对决策内容、执行决策的体制、机制、方式、执行成本以及对经济社会造成的影响进行跟踪调查和评估，及时向决策层反馈调查评估结果，调整和完善有关决策。
　　（四）以加强社区管理和完善社会保障体系为重点，强化政府的社会管理和公共服务职能。要按照以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的要求，重视并加大政府在社会管理和公共服务方面的投入。继续完善“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，充分发挥社区在管理公共事务和公益事业中的作用。重点做好发展各项社会事业、基础设施和公共设施建设、生态环境保护、扩大就业、完善社会保障体系等方面工作，积极探索政府与企业合作提供公共服务、政府与社会合作进行社会管理的运作方式。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维护正常的社会经济秩序。
　　（五）深入推进综合执法改革，进一步理顺行政执法体制。进一步完善文化管理领域综合执法，继续深化城市管理领域综合执法，积极探索食品药品安全监督等与人民群众生命健康密切相关领域的综合执法体制。在相对集中处罚权的实践基础上，根据行政管理特点，进一步探索行政许可、行政强制权的相对集中。在综合执法基础上，按照上下级政府职能错开、条块分工以及一件事原则上由一个部门主管的原则，科学配置、合理划分政府职能，精简政府机构。加强编制管理部门、财政部门和法制部门对政府机构设置、职能确定和人员编制核定的审查协调功能，逐步实现职责、机构和编制的法定化。
　　（六）完善政府立法的各项制度建设，规范行政规范性文件的制定和实施。地方性法规草案的提出、政府规章的制定，应当符合经济社会发展的客观规律，充分反映公共利益和广大人民群众的切身利益，维护法制统一和政令畅通。进一步完善公开征询和立法听证制度，规章草案要通过“中国上海”网站向社会公布，征求社会公众的意见；对直接涉及人民群众切身利益、存在较大意见分歧的规章草案，起草部门要组织立法听证，将意见和建议及采纳情况提交市政府常务会议，并把意见采纳情况及其理由答复建议人。建立反映社会公众对政府立法工作的意见建议的渠道，接受公民、法人或者其他组织对制定、修改、废止规章的意见和建议，探索建立多元化的立法起草机制。探索成本效益分析制度，作出涉及重大管制措施的立法决策前，应当进行成本效益分析。建立政府规章的评估机制。继续严格规范行政规范性文件的制定，努力减少行政规范性文件数量，落实备案监督制度、探索事前审查机制。新发布的行政规范性文件，实施满两年，制定机关应当组织对继续施行的合法性、必要性、可行性进行评估。
　　（七）加快行政程序建设，突出行政程序对政府管理的规范和制约。各级行政机关及其工作人员都要树立和加强遵守程序的观念，按照合法、合理、程序正当等要求，建立和完善行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法及其他行政管理中的回避、公开、事先告知和听证、说明理由等各项行政程序制度，严格按照法定程序行使权力、履行职责，确保政府管理的规范化、法治化。
　　（八）规范公共财政收支，加快完善公共财政体制，保障和规范政府履行公共管理职能。规范行政收费行为，坚决取消没有法律、法规、规章依据的行政收费项目；地方性法规和政府规章创设明显不合理收费项目的，应当及时提交修改地方性法规的议案或者修改政府规章；有法律、法规、规章依据的行政收费，必须由法定主体按照法定项目、标准和程序收取，不得把行政机关无权收费的事项委托事业单位、社会中介机构收费。严格执行“收支两条线”制度，罚没收入和行政收费收入一律上缴国库，严禁以各种形式返还。行政经费统一纳入财政预算给予保障，逐步实现国库集中支付。逐步将财政预算及执行纳入法治化轨道，规范政府采购行为，加强对预算外资金的管理，加强审计监督，建立公开透明的公共财政预算制度。
　　（九）推行行政过错责任追究制，强化对行政行为的监督，实现权力与责任相统一。要在依法界定职权、科学划分岗位、合理明确责任的基础上，以公开、公正、科学、客观、有错必纠、错罚相当为原则，针对公务员的违法、失职行为，分步在市、区两级政府及其政府部门中试点和推广行政过错责任追究制度。探索建立以行政效能监察、政府绩效量化评估与社会监督相结合的监督评议机制，加强层级监督和专门监督等各项行政监督制度，严格执行行政赔偿，探索建立行政补偿制度，促进政府权责统一。自觉接受人大的权力监督，实行多种形式的述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。各级政府及其政府部门要自觉接受司法监督，维护司法权威。重视新闻媒体的舆论监督。对各项监督中暴露出来的，政府管理中存在的问题和不足，及时纠正和解决。
　　（十）完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访制度，进一步形成多元化社会纠纷解决体系。完善行政裁决和行政调解的机制和程序，积极探索便民、快速和低成本的政府解决纠纷机制。完善人民调解制度，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织，规范人民调解委员会的工作，充分发挥人民调解工作在维护社会稳定中的作用。完善信访制度，切实保障信访人的合法权益，对于可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，要引导当事人通过法律途径解决争议，依法维护自身的合法权益。完善对投诉举报的违法行政问题进行查实追究制度，明确查实追究的程序和责任，并将处理结果答复投诉人、举报人。通过多元化社会纠纷解决机制的建立，实现社会稳定，为改革和发展提供更好的保障。
　　四、加强对贯彻《纲要》工作的组织领导，健全依法行政责任制度
　　（一）提高认识，加强领导，明确责任。各级政府及其政府部门要深刻领会贯彻《纲要》工作的重要性和迫切性，充分认识规范政府权力的必要性，切实加强领导，全面、扎实、深入地推进依法行政。各级政府及其政府部门的主要行政负责人是推进本地区、本部门依法行政工作的第一责任人，根据《纲要》的要求和本市统一部署，组织开展贯彻实施《纲要》的工作。
　　（二）按计划、有步骤地扎实稳步推进。《纲要》是依法行政的纲领性文件，是一项长期的战略任务。各级政府及其政府部门要把贯彻《纲要》作为依法行政的一项常项工作，做到年年有计划，逐级抓落实，整体推进与重点突破相结合。各级政府及其政府部门要结合本区域、本部门实际情况，认真组织制订年度依法行政计划和方案，完善配套制度措施，明确不同阶段的工作重点，找准改革突破口，大力开展制度创新，争取到2007年使本市依法行政工作有明显改善。
　　（三）建立健全督促检查制度和定期报告制度。各级政府及其政府部门应当加强对贯彻执行《纲要》的监督检查。市、区（县）人民政府应当每年向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，市、区（县）人民政府工作部门每年要向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
　　（四）增强公务人员依法行政的观念，提高依法行政的能力和水平。各级领导干部要把合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求作为履行职责必须遵循的准则。建立领导干部会前学法制度，对各级领导干部进行基本法律知识培训。深入开展公务人员法律培训考核制度，根据国家和地方新制定、修改法律、法规、规章的情况，对公务人员定期进行基本法和专业法培训，促进各级领导干部和公务人员进一步确立依法行政观念，提高依法行政能力和水平。
　　（五）加强法制机构和监察队伍建设，进一步完善行政机关内部监督机制。政府法制机构和监察部门在贯彻实施《纲要》中担负着协调、指导和监督的职责，法制机构要充分发挥在依法行政方面的参谋助手和法律顾问作用，监察部门要依照法定职责加强对依法行政的效能和廉政监察。各级政府法制机构和监察部门要勇挑重担，加强学习，提高业务水平，以高度的责任感和使命感认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，协助各级政府及其政府部门的领导做好贯彻《纲要》工作，全面推进依法行政。