2018年上海市法治政府建设情况的报告
( 2019年4月15日 17 : 48 )


  根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》等要求,现将2018年上海市法治政府建设情况的报告公开如下:

  一、进一步健全和完善法治政府建设领导体制,有序推进法治政府建设

  (一)法治政府建设的领导体制进一步深化

  根据中共中央、国务院和市委、市政府关于法治建设的统筹部署,市法治政府建设工作领导小组及其办公室有序推进法治政府建设各项工作,在完善重大行政决策规则、建立政府与司法机关规范性文件审查衔接机制、行政机关组织开展行政应诉旁听和讲评活动等方面,不断加大创新和推进力度,取得较好成效。各区政府和市政府部门法治政府建设领导机制持续深化,各项工作有序开展,如浦东新区印发《关于浦东新区落实法治建设责任制的实施意见》,要求“基层党建工作责任制、党风廉政建设责任制、意识形态工作责任制、法治建设责任制”等四项责任制在全区全面共同推进,使法治建设成为浦东领导干部述职述责重点内容。黄浦区、杨浦区分别制定了关于党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的实施办法。

  (二)《上海市法治政府建设“十三五”规划》(以下简称《规划》)实施情况中期评估顺利完成

  组织开展《规划》实施情况中期评估,形成实施情况评估总报告、分项报告、有关调查问卷分析报告及相关典型案例。在《规划》确定的133项任务中,除日常推进的51项常规工作外,其余67项已完成(其中48项取得重大进展),完成度为81.7%,15项正在推进过程中(其中9项取得阶段性成果)。测评中,群众对我市政府法治建设的满意度为84.56%。

  (三)领导干部学法制度进一步落实

  按照国家有关要求和《规划》规定,组织召开两场市政府法制讲座,分别邀请中央纪委法规室主任马森述就新颁布的《中华人民共和国监察法》,以及中国人民大学法学院院长王轶教授就“民法典的时代精神与中国特色”作专题讲座,应勇市长等市领导出席。各区和市政府各委办局的领导干部学法呈现制度化、常规化,全年开展法制专题讲座次数615次。

  (四)重大行政决策程序规则进一步推进

  不少区政府和市政府部门都制定了重大行政决策程序规定,规范重大决策行为。在浦东、闵行等区目录管理试点工作基础上,2018年8月底市政府召开重大决策目录管理制度推进工作座谈会,总结推进试点经验,对下一步区级层面推行作出全面部署。

  在中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书:中国法治政府评估报告(2018)》中,我市在100个城市中排名第六。在该校第五届“中国法治政府奖”评选活动中,原市政府法制办申报的行政诉讼出庭旁听讲评“三合一”活动和黄浦区政府半淞园路街道办事处申报的业委会法治评估体系的研究与实践项目分别获得“中国法治政府奖”。

  二、对照国际最高标准,着力优化营商环境

  (一)对标世界银行营商环境十项指标,做好法制保障专项工作

  聚焦减时间、减环节、减费用,梳理总结涉法指标清单和政策依据,出台《上海市进一步优化电力接入营商环境实施办法(试行)》《进一步优化上海市机电类自动进口许可证申领和通关工作完善跨境贸易营商环境实施办法》等规定,推出一系列大力度的营商环境改革专项行动,大幅提高市场主体的营商便利度。如在“办理施工许可证”方面,通过实施“多部门并联审批,项目分类审批”,从改革前的105天减少到15至48个工作日。在“获得电力”方面,企业获得电力办理手续从原来的5项缩减为2项,平均用时原则上不超过25个工作日,并取消低压非居民用户的外线工程费用,小微用户获得电力接入成本缩减为0元。我市获得电力便利化举措入选了国务院28项优化营商环境典型做法。在“涉税事项”方面,推出“最多跑一次”清单等便利化服务举措,从改革前的207小时减少到142小时,纳税次数将从9次减少至7次。在“跨境贸易”方面,采用“一次申报、分步处置”模式,推行“无纸化”“线上化”,从改革前的进口37小时、出口126小时,减少到进口24小时、出口68小时。

  (二)推动“上海扩大开放100条”落实落地

  出台《上海市贯彻落实国家进一步扩大开放重大举措加快建立开放型经济新体制行动方案》,聚焦五大领域,以更大力度的开放合作提升上海国际金融中心能级、构筑更加开放的现代服务业和先进制造业体系、打造司法保护和行政保护协同的知识产权保护高地、建设服务全国的进口枢纽口岸、营造国际化法治化便利化的营商环境。

  (三)在全国首创建设“一窗通”服务平台

  通过“一窗通”服务平台,压缩环节,优化流程。在“开办企业”方面,开办企业流程环节由7个减少到3个,开办企业时间从改革前的22天减少到5天。在“简易注销”方面,实现企业注销服务“一口清”,企业注销办理工作日可缩短1/3。办理外资企业批准证书注销的申请材料由7份缩减至4份,并可当场办结。继续推进简易注销登记改革,全市累计办理简易注销登记5385件。“一窗通”服务平台得到世界银行专家充分肯定。

  2018年10月31日,世界银行发布2019年营商环境评估报告,我国在全球190个经济体中排名第46位,比上年大幅提升32位,首次跻身世界排名前50位和2018年营商环境改善排名前10位。上海作为主要评估权重城市(权重占55%),为代表国家参与世界银行营商环境评估提供了优质的“上海答卷”。

  三、推进政府职能转变,提升政府管理与服务能级

  (一)深化行政审批制度改革

  一是持续加大行政审批等取消和调整力度。先后分四批报请市政府取消和调整行政审批等事项185项,其中取消100项、调整85项,进一步为企业和群众松绑减负,激发市场活力和社会创造力。深入开展“减证便民”工作,取消各类证明37项、调整优化各类证明4项,并创新运用行政协助替代证明出具,对10余项信息查询、意见出具证明,探索实施行政协助。二是优化调整权责清单,编制权力事项办事指南。按照行政审批制度改革整体要求,结合机构改革和职能转变,对权责清单进行调整和优化。分类分批编制完成36项政务服务事项共116份办事指南,对行政审批、行政确认等梳理形成标准化操作规范,对行政处罚、行政检查等梳理规范了行政权力依据、内容、流程、咨询投诉等标准化要素。三是巩固深化“证照分离”改革试点。印发《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》,进一步推进“证照分离”改革试点经验复制推广工作,在前期已复制推广75项的基础上,再复制推广71项改革试点经验,加大制度创新和政府职能转变力度,破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍,着力降低制度性交易成本。企业名称、住所登记改革取得新进展,推行全市企业名称“一窗申报、全市通办”,减少审核环节,打破区域限制,统一登记口径,名称审核时限缩短至24小时内。推广“集中登记”和“一址多照”,全市设立集中登记地374个。在自贸试验区和长宁区开展“一照多址”登记改革试点。在“多证合一”改革框架下,实施外商投资企业商务备案与工商登记“一套表格、一口办理”受理新模式。推进实施全国统一的“二十四证合一”,全市累计发放加载统一社会信用代码的营业执照198万张。四是推进行政审批中介服务改革。持续推进行政审批中介服务清理工作,探索推进行政审批中介服务标准化建设,印发《关于本市推进行政审批中介服务标准化建设的若干意见》,制定行政审批服务指南,严格查处违规收费、出具虚假证明或报告、谋取不正当利益、扰乱市场秩序等违法违规行为。明确推进本市行政审批中介服务标准化建设相关工作安排,细化行政审批中介服务指南具体内容。五是深化重点领域制度改革。在工程建设项目领域,以“减、并、放、转、调”五策并举,进行权力“瘦身”和“塑形”。印发《开展政府投资房屋建筑项目可行性研究报告(初步设计深度)审批改革试点工作的通知》和《可行性研究报告(初步设计深度)编制指南》,修订《上海市市级政府投资项目储备库管理办法》,保障工程建设项目审批制度改革措施落到实处。研究完善审批流程,缩短审批时限,企业投资项目核准和政府投资项目可行性研究报告审批(不含评估评审时间)缩短为15个工作日。在投资领域,修订印发《上海市政府核准的投资项目目录细则(2017年本)》《上海市政府备案的投资项目目录(2017年本)》,在对接国家有关要求的基础上,坚持企业投资核准范围最小化。除重要领域和跨区项目外,强化项目属地化管理。修订完善《上海市企业投资项目核准管理办法》《上海市企业投资项目备案管理办法》,推进“事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务”企业投资项目管理。在房管领域,根据上位法调整将“物业服务企业一级资质审批”事项取消;“房地产开发企业资质核定”审批事项采取“告知承诺”的方式在浦东试点;继续推动“优秀历史建筑行政审批”事项的下放,已向黄浦、徐汇、静安、长宁、虹口等历史建筑相对集中的区下放事权。在商事领域,公告商务领域“马上办”“网上办”“一次办”等“四办”审批服务事项目录。复制推广“拍卖业务许可”等事项的改革试点经验,落实国家新一版外商投资负面清单,推进新开放领域项目落地。配合商事登记制度改革和系统流程再造,实施外资企业商务备案与工商登记“单一窗口、单一表格”受理。在服务贸易领域,起草《中国(上海)自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》。通过对4675部法律法规及相关规范的检索,梳理出13个门类31个行业大类的159条特别管理措施,制定全国首张“跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)”,设立了与负面清单管理模式相匹配的事中事后监管、风险防范与部门联动机制。在药品医疗器械领域,印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的实施意见》,28项改革试点覆盖食品、药品、医疗器械、化妆品全部监管领域,对进口药材备案、第二类医疗器械注册等7项改革试点,采取当场办结、优先审批、提前服务、合并现场检查、优化审批流程等方式,进一步优化服务。截至2018年底,28项改革试点中取消审批2项、审批改备案3项、实行告知承诺3项、强化准入监管措施13项,优化服务7项。在工业产品领域,深化工业产品生产许可证改革。取消了14类工业产品生产许可证,自8月1日起,工业产品生产许可省级发证全部委托各区市场监管部门办理。六是加强投资项目在线审批监管平台建设。根据国家总体要求,平台已实现对全市审批、核准和备案的所有固定资产投资项目管理。实现对投资项目的全生命周期进行管理,包括从项目立项、报建、开工到竣工等多个环节,完成了25个委办局共78个事项的审批数据对接,涉及市、区两级共213个部门,做到了“横向到边、纵向到底”的100%覆盖。全年上海子平台共向国家平台累计上报25471个项目,63582个审批事项。

  (二)强化事中事后监管

  制定出台《上海市分类监管管理办法》,规定监管机关以监管对象的基础信息和监管执法信息为依据,评价和确定监管类别,实施差异化监督与管理。持续推进“双随机、一公开”监管,对相关部门的抽查事项进行调整,推动各部门进一步建立健全监管工作机制和相关制度。一是继续深化“双随机、一公开”监管。如浦东新区结合实践,进一步探索形成了以“六个双”为核心的政府综合监管机制,并制定《浦东新区“六个双”政府综合监管实施办法》,已在全区21个监管部门、108个行业(领域)基本实现全覆盖。以“六个双”为核心,开展日常监管逐步成为各部门思想共识,信用、风险、分类、动态监管推动协同、智能、精准监管,成效初步显现。如原市工商局制定了《“双随机、一公开”监管实施办法》《随机抽查事项清单(第二版)》,在全国首创结合“双随机”抽查工作,同步开展广告行业统计调查。将工商行政管理11个检查类别、34个具体检查事项纳入清单,全部实施随机抽查,检查18次涉及市场主体10.7万户,顺利通过了国务院督查组的实地检验。二是创新开展网络市场综合监管。深化网络市场监管大数据应用,开展2018网络市场监管专项行动(“网剑行动”)。全市共有12.2万户企业设立的17.7万个网站纳入网络经济户口管理,平台类网站网上亮照率达100%。在全市复制推广长宁区网络市场监管与服务示范区创建工作,“网购大家评”项目获评“第九届上海依法治理优秀案例”。三是加强固定资产投资项目监督检查。对39项共计205.19亿元的2014—2015年中央投资项目推进专项稽察。对上海博物馆东馆等9项在建重点项目进行现场稽察。

  (三)稳妥推进行政执法体制改革

  一是统筹推进市级综合行政执法体制改革。进一步深化本市市场监管、交通运输、农业、生态环境、文化市场等重点领域综合执法体制改革,研究制定5个领域深化行政执法改革实施意见,组建5个领域的综合行政执法队伍。科学合理核定机构编制,进一步下沉执法重心,推进执法资源向基层一线倾斜。二是加快推进承担行政职能事业单位改革。按照中央和我市承担行政职能事业单位改革要求,将事业单位承担的行政审批、行政许可等职能划归行政机关承担,将行政处罚、行政强制等职能交由行政执法机构承担。完成市无线电管理局、市路政局等11家市级主要承担行政职能事业单位改革。

  (四)规范行政事业性收费

  一是清理行政事业性收费。继续挖潜、分类施策,分领域推进清费减负工作,进一步取消或调整部分行政事业性收费,包括按照国家有关排污费改税政策要求,停征原排污费中的挥发性有机物VOCs收费;推进内外资企业政策统一,停止对租赁房屋场地使用土地的外资企业征收土地使用费;降低城市道路挖掘修复费、药品和医疗器械产品注册费等项目的收费标准等。编制发布清理后的《上海市行政事业性收费目录》清单,切实提高收费规则透明度,加强社会监督。二是推进涉企收费检查。推进电信、供水、供气行业价格收费检查。开展清理规范电网和转供电环节收费检查。

  (五)构建上海市公共数据和“一网通办”的1+X制度体系

  2018年,我市成为与国家一体化在线政务服务平台对接试点的九个省市之一。制定了《上海市公共数据和一网通办管理办法》并同时配套出台电子档案、电子证照、电子印章三部规范性文件,初步构建了上海市公共数据和一网通办的法制支撑体系。2018年10月17日,上海政务“一网通办”总门户正式上线运行。2018年底,1274项政务服务事项接入市“一网通办”平台,印发“马上办、网上办、就近办、一次办”审批服务事项目录,政务服务体系建设框架初步形成。

  (六)加大政务公开力度

  围绕首届国际进口博览会、“一网通办”、打响上海“四大品牌”、优化营商环境等全市中心工作,聚焦重大建设项目批准和实施、公共资源配置、社会公益事业建设等重点领域持续加大主动公开力度,各级行政机关全年新增主动公开政府信息118万条,较2017年上升60%。依申请工作健康有序运转,全年各级行政机关累计办理依申请件30861件,总体数量较2017年下降27.2%,由此引发的行政复议959件、行政诉讼929件,数量较2017年均下降40%,复议被纠错率6.8%,诉讼被纠错率2.0%。基层标准化规范化工作取得阶段性成果,普陀等5个试点区圆满完成国家基层政务公开标准化规范化试点任务,形成了一套具有复制和推广意义的标准制度体系,涌现出“利益相关方列席区政府会议”“政府开放日”等一批各具特色的典型应用案例。公开平台集中度显著提升,全市政府网站从644家减少到78家,整合率达90%,基本实现“一区一网”“一部门一网”。

  四、有序推进政府立法,为落实国家战略和市委市政府重大决策提供有效制度供给

  (一)召开立法工作推进会

  3月9日,市政府召开立法工作推进会,结合《2018年市政府规章立法工作计划》,对年度政府立法工作进行部署。会上,宣布了市中小企业发展服务中心、张江高科技园区发展事务协商促进会、杨浦区新江湾城街道办事处、闵行区七宝镇九星村村委会等10家单位为首批基层立法联系点,为期五年。同时,开展立法业务培训,全面推进政府立法科学化、民主化、精细化。

  (二)认真做好政府立法工作

  2018年,共向市人大常委会提交立法议案9部,涉及21部地方性法规的制定和修改,其中制定3部,修改18部;立、改、废政府规章46部,其中新制定8部,修改20部,废止13部,宣告失效5部。主要突出以下内容:一是推进和保障自贸试验区和科创中心建设,服务国家发展战略实施。印发《关于为中国(上海)自由贸易试验区建设提供优质高效法律服务的实施意见》,着手修订《中国(上海)自由贸易试验区条例》,并积极开展科技创新中心建设条例的立法调研工作,为法规修改打好基础。二是推动上海国际金融中心建设。加强规划引领,贯彻落实《关于做好新时代上海金融工作加快建设国际金融中心的实施意见》,推动《上海市地方金融监督管理条例》立法工作启动,配合编制的《上海国际金融中心建设行动计划(2018—2020年)》已由人民银行等八部委正式发布。三是加强“放管服”改革和“一网通办”立法。修订《上海市外商投资企业土地使用管理办法》;制定《上海市行政审批告知承诺管理办法》,该《办法》得到国务院领导的高度评价,国务院于2018年10月10日印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知(国发〔2018〕35号)》,向全国复制推广;制定《上海市公共数据和一网通办管理办法》,加强实现政务数据资源共享、开放和应用,强化法治环境保障,提升政府治理能力和公共服务水平。四是推进崇明世界级生态岛建设。为加强崇明东滩鸟类国家级自然保护区的建设和管理,保护鸟类及其赖以生存的自然环境,制定《上海市崇明禁猎区管理规定》,修改《上海市崇明东滩鸟类国家级自然保护区管理办法》。五是强化城市精细化管理和历史风貌保护。提请市人大常委会审议《上海市住宅物业管理规定修正案》《上海市单用途预付消费卡管理规定》《上海市生活垃圾管理条例》《上海市优秀历史建筑和历史风貌保护条例》等地方性法规;市政府常务会议审议通过《上海市地方标准管理办法》《上海市无线电管理办法》等政府规章。六是注重特定群体权益保障,推动社会事业发展。提请市人大常委会审议通过《上海市社会救助条例》《上海市职业教育条例(修订)》《上海市宗教事务条例(修订)》等地方性法规。七是规范政府自身行为。为规范市政府规章的制定程序,保证规章质量,制定《上海市人民政府规章制定程序规定》,将规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案、立法后评估和清理等程序明确入法。

  (三)协助开展市人大五年立法规划项目筛选工作

  按照市第十五届人大常委会五年立法规划编制工作的部署和要求,体现规划的前瞻性、指导性,突出聚焦优化营商环境,落实“放管服”改革要求,推进“四大品牌”建设,保障超大城市安全运行,推进生态文明建设和环境保护、绿色发展,提升文化软实力,构建和谐社会,保障改善民生等重点领域和重点项目,按照“急需先立、成熟先立、讲求实效”的原则,对市人大前期征集的100多件立法规划建议项目进行初审,形成《上海市第十五届人大常委会五年立法规划建议项目(草案)》,提交市政府常务会议审议并通过后,报送市人大常委会。

  (四)组织开展市政府规章立法后评估工作

  根据《上海市规章立法后评估办法》,编制了2018年规章立法后评估计划,共涉及18个部门24件规章。按照评估计划,持续督促、指导相关部门开展评估活动,召开规章立法后评估工作交流总结会,进一步加强对规章的评估,提高制度供给质量,优化营商环境,提升城市法治软实力。截至年底,已完成全部评估工作。

  (五)组织开展法规、规章以及规范性文件清理工作

  按照国务院有关文件要求和2018年市政府规章立法计划安排,对涉及“证照分离”改革、营商环境优化、产权保护、证明事项取消等情形的地方性法规、政府规章、规范性文件按要求进行清理。经清理,已对5件地方性法规提请市人大常委会作一揽子打包修改,对2件政府规章作打包修改,3件政府规章作废止处理。此外,还完成有关涉及工程建设项目审批制度改革的清理工作,打包修改了《上海市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》等9件地方性法规、《上海市建设工程抗震设防管理办法》等5件政府规章和相关规范性文件。

  五、规范行政权力运行,强化行政行为监督

  (一)强化规范性文件管理

  一是贯彻实施“三统一”制度。落实《上海市行政规范性文件制定和备案规定》,严格实行规范性文件统一登记、统一编号、统一印发的“三统一”制度。规范性文件实行特殊发文字号,使其具有识别性,不与行政机关内部文件相混淆。行政机关控制文件数量、提高文件质量、重视合法性审查的意识明显增强,并注重围绕市政府中心工作制定规范性文件。二是创新规范性文件审查衔接工作机制。市法治政府建设工作领导小组办公室会同市高法院、市检察院共同签署“行政规范性文件审查衔接工作机制的意见”,建立六个方面的工作机制,在全国首创行政规范性文件审查衔接工作。三是建立和完善规范性文件年度通报制度。严格按照规定,增强行政规范性文件备案审查监督力度,坚持有件必备、有备必审、有错必纠。市政府全年受理备案审查的规范性文件共计332件。其中,准予备案291件(包括附法制建议16件,根据通知自行改正后准予备案44件),终止审查4件(因存在合法性问题由制定机关对文件作废止处理),备案审查的直接纠错率为16.2%(不含准予备案附法制建议)。四是推进规范性文件信息化建设。落实市委、市政府关于推进“一网通办”,加快智慧政府建设的要求,制定了全市统一的规范性文件入库技术标准,建成全市联通、面向社会的“行政规范性文件数据库”,数据库收录全部现行有效的规范性文件3183件,形成“全网通用、全市互联、全域共享”的规范性文件管理格局。

  (二)强化行政执法监督

  一是推进行政执法“三项制度”改革相关工作。稳步推进行政执法全过程记录和行政执法公示两项制度的调研工作,形成《关于本市落实重大行政执法决定法制审核制度情况的报告》,研究形成执法职责权限指引以及法律依据名称库,初步完成执法公示制度配套信息化开发工作;完成我市行政执法管理信息平台整合和改版。二是强化行政执法人员资格管理。审核、办理执法证9700余张,全市现行有效执法证41100余张。全面优化升级在线执法考试系统,完成全部14家在线执法考试规范化考点的建设;487家行政执法单位的4828名新上岗人员通过在线执法考试系统进行了基础法律知识考试。三是开展行政处罚数据实时归集研究、行政处罚案卷评查等工作。形成《上海市行政处罚数据等归集字段标准(2018年版)》;对原市卫生计生委、原市食品药品监管局、闵行区市场监管局等行政执法单位开展行政处罚案卷评查;先后指导市交通委、原市卫生计生委、市公安局等部门开展行政处罚裁量基准的立、改、废工作,推动上述部门发布10个裁量基准文件。

  (三)加强行政复议监督

  全年我市各级行政机关共收到行政复议申请12082件,较2017年的15323件下降21.2%。上述12082件行政复议申请,依法受理9862件,受理率为81.6%;以不予受理、告知受理机关、转送等方式处理的2220件,占18.4%。全年共审结9949件,审结率为84.9%。其中,市政府收到各类行政复议申请1107件,依法受理240件,审结273件(含上年结转数),纠错32件,纠错率为11.7%,调解和解43件,协调和解率为15.8%。探索复议审理机制改革措施。市政府行政复议委员会全年召开3次案件审议会议,对3件重大复杂疑难复议案件进行审议。同时,探索由非常任委员主持会议,当事人当面陈述,与会委员参与调解等审理机制改革措施,效果良好。积极推进相对集中复议权改革,深入调研浦东新区集中复议权改革,形成《上海市集中复议权改革调研报告》;完善复议规范化建设,加强复议工作面上指导,施行《上海市人民政府行政复议案件办理规则》;注重行政纠纷协调化解工作,有效化解多起难度较大的行政纷争。

  (四)接受人大监督和政协监督

  认真办理人大代表建议、政协提案,各级政府部门共办理市人大代表建议815件、市政协提案798件。创新人大、政府、政协“三方领导协同办理”新机制,三方同向发力、同频共振,提高办理效率和质量。按照“谁主办、谁公开;谁公开、谁负责”的原则,在更大范围、更好效果上推动办理结果公开,对涉及公共利益、社会关切及需要社会广泛知晓的办理复文,做到应公开尽公开,主动公开人大代表建议办理复文578件,政协提案506件,均为历年最高。认真做好规章、规范性文件向人大报备工作,全年共向市人大报备政府规章19件,规范性文件291件。

  (五)接受司法监督

  积极推进行政负责人出庭、干部旁听、讲评交流“三合一”制度。落实市法治政府建设工作领导小组办公室《关于开展2017年行政诉讼庭审旁听工作的意见》,继续推行出庭、旁听和讲评交流“三合一”制度,实现了各区政府、市政府各部门旁听庭审讲评活动的全覆盖,有效提升了领导干部依法行政意识,取得了较好的法律效果和社会效果。2018年,全市各级行政机关负责人出庭应诉1167人次。近两年组织的四次行政诉讼庭审旁听,覆盖全市16个区政府和51家市级行政机关,市政府秘书长及60余位局级领导干部和法制、业务部门负责人共400余人参加。

  (六)加强审计监督

  根据中央及审计署的统一部署,开展了对口援滇、援疆帮扶专项审计和长江经济带生态环境保护审计等,促进了地方债务风险的防范以及扶贫资金的管理和制度的完善,推动了领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的落实。围绕深化供给侧结构性改革、优化营商环境、提升城市精细化管理水平、保障改善民生等方面开展政策跟踪审计,着力推动中央和本市重大政策落实,并紧盯公共资金、国有资产、国有资源等重点领域和关键环节,强化对权力运行的监督和制约。

  (七)发挥社会监督作用

  印发《“12345”市民服务热线工作管理办法》和《“12345”市民服务热线工作绩效考核办法》,将“12345”市民服务热线纳入国家社会管理和公共服务综合标准化试点项目,开展热线标准化认证,进一步规范热线受理、响应、办理和满意度评价工作,热线接通率达94.2%,回访市民综合满意率达94.9%。“12345”市民服务热线荣获“全国12345政府服务卓越奖”。“12345”市民服务热线在服务广大市民、提升政府工作水平等方面的作用得到充分发挥。在本市法治政府建设“十三五”规划中期评估中,“12345”渠道畅通程度“满意度测评”得分83.95分。

  六、服务城市发展战略,构建城市综合管理法治化和共建共享社会治理新格局

  (一)积极为首届进博会提供法治保障和法律服务

  市政府发布《关于首届中国国际进口博览会期间进一步加强乘坐公共交通工具安全检查的通告》《关于加强首届中国国际进口博览会期间枪支弹药、爆炸、剧毒、放射性等危险物品安全管理的通告》《关于加强首届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》等,为相关安全监控措施的有效实施提供了法制保障,为首届中国国际进口博览会期间实施有效的临时性管控措施提供了保障。市城管执法系统成立进博会城管执法保障工作指挥部,抽调专人进驻现场,明确细化整治目标和任务,同时健全信息共享、联合执法、案件移送等机制,破解区际结合部的管理难题。闵行、青浦、嘉定、长宁等区城管部门和机场综合监察支队取缔乱设摊840余处,拆除各类违法户外广告、店招店牌6300余块,拆除违法建筑40.33万余平方米。市司法局印发《法律服务保障首届中国国际进口博览会行动方案》,充分利用涉外法律人才库的丰富资源,积极组织资深的涉外律师、公证员、人民调解员和鉴定专家,为进口博览会及后续“6+365计划”提供多种涉外法律服务,致力为参展境外企业进入中国做好法律服务保障。

  (二)进一步加大城市精细化管理力度

  一是构建城市管理标准化体系。印发《上海市城市精细化管理标准化工作方案(2018—2020年)》,组织审定和发布《建筑消防设施检测评定技术规程》等一批地方标准,完成“高等学校学生社区服务标准化试点”“机构养老服务”等国家级和市级标准化试点验收,新立项“美丽家园建设”等市级标准化试点,并向国标委申报第三批农村综合改革标准化试点项目,推进农村综合改革标准化工作。二是推动质量竞争力提升。制定《上海市地方标准管理办法》,印发《开展质量提升行动的实施方案》,出台《上海市加强质量认证体系建设促进全面质量管理的实施方案》,着力加强特种设备安全监管。组织开展“双零”(“服务零距离、质量零缺陷”中小企业质量服务活动)“双百”(“百个产业集聚区、百种重点产品和服务”质量提升行动)行动,共129个项目申报上海市重点产品质量攻关成果,为历年之最。在国务院对省级政府质量工作考核中,上海市连续4年荣获A等佳绩,上海制造业质量竞争力指数连续9年排名全国第一。

  (三)运用法治手段,加大解决城市治理顽症力度

  一是全面推进生活垃圾综合治理。配合市人大常委会完成《上海市生活垃圾管理条例》立法,并经2019年1月市人代会审议通过。加强生活垃圾全程分类体系建设,出台《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》和三年行动计划。生活垃圾分类及绿色账户覆盖650万户居民,静安、长宁、杨浦、松江、奉贤、崇明区基本全覆盖。二是实现从治“五违”向创“无违”转变。依托无违建居村(街镇)创建,推进违法建筑治理向纵深发展。加强市容环境管理,按照市委、市政府“美丽家园”“美丽街区”建设部署要求,完成“补短板、治五乱”三年专项行动锁定的3268处治理单元。三是深入开展食品安全专项执法整治行动。按照“四个最严”要求,完善食品安全工作治理体系,强化依法严管、强化责任落实、强化科技支撑、强化齐抓共管,全力保障广大市民“舌尖上的安全”。四是持续整顿网约车市场运营秩序。由市交通委执法总队、市公安交警总队、市运管处和市公安网安总队组成联合检查组进驻网约车平台企业,开展安全检查工作。截至2018年底,累计清理线上线下信息不符车辆4.7万辆,清理背景审查不符司机1.3万名,并与各平台建立执法协查、查处抄告、应急处置、投诉冻结等联动管理机制。

  (四)创新制度完善城市管理

  一是建立市、区、街道乡镇三级湖长体系。出台《关于进一步深化完善河长制落实湖泊湖长制的实施方案》,结合河长制工作,将湖长制纳入河长制工作体系,建立市、区、街道乡镇三级湖长体系,并向社会公布了本市45个湖泊的湖长名单。二是建设与“邮政强市”相匹配的快递服务体系。印发实施《上海市快递设施专项规划(2017—2035)》,强力推进寄递安全“三项制度”落实,重点推进实名收寄制度落实,促进快递与其他行业深度融合发展,建成与小康社会相适应的快递服务能力,融入上海国际航运中心建设。

  (五)推动基层多元治理格局构建

  一是做好换届选举工作。针对村(居)委会换届选举规模大、群众参与广泛的情况,各部门、街镇深入细致制定计划,明确责任,强化责任担当,依法依规做好组织实施工作。二是推动《上海市街道办事处条例》《上海市居民委员会工作条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》落实落地。对标《上海市居民委员会工作条例》内容,从完善居民会议制度、厘清居委会职责定位、规范“三会”流程等三个方面,修订完善“居民会议制度,居民委员会职责和工作制度,居民区听证会、协调会、评议会制度”。三是稳妥推进社会组织管理制度改革。制定《上海市社会组织评估指标(2018版)》《上海市政府购买社会组织服务合同示范文本(2018版)》。开发社会组织网上办事平台,优化社会组织登记流程,探索建立社会组织登记顾问制度,举办市、区两级社会组织管理人员政策法规培训班,强化社会组织事中事后监管,推动社会组织健康有序发展。四是深入推进多层次多领域法治创建活动。组织修订完善“法治城区、民主法治示范社区、民主法治示范村创建”3项评估体系,评选20个依法治理优秀案例候选案例,并在上海法治报、东方法治网、市司法局门户网站进行公示。崇明、杨浦、松江3个区被评为第四批“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”,黄浦区半淞园路街道耀江花园居民社区等8个村(社区)被评为第七批“全国民主法治示范村(社区)”。

  (六)稳步推进公共法律服务体系建设

  一是深化律师行业制度改革。出台《关于上海市深化律师制度改革的实施意见》,发出《关于建立健全本市维护律师执业权利快速联动处置机制的通知》,印发《上海市发展涉外法律服务业实施意见》。建立涉外法律服务业联席会议,提升律师服务能级。二是加强公证行业监管。出台《规范公证执业行为专项治理工作方案》,通过对重点案件、重点事项、重点情形、重点对象进行全面检查,开展专项治理。印发《上海市办理公证“最多跑一次”工作方案》,扩大“最多跑一次”的公证机构范围、办理事项范围,激发公证行业活力。三是推进司法鉴定体制改革。探索建立司法鉴定市、区分级管理体制,印发《关于在浦东新区开展司法鉴定分级管理改革试点工作的实施意见》,以浦东新区为试点将13家司法鉴定机构有关管理职权下放给浦东新区司法局,强化事中事后监管,形成分级管理合力。市法医临床司法鉴定服务、市公证行业服务等2项国家级标准化试点项目顺利通过中期评估。四是全面推进法律顾问进村(居)活动。全市村(居)法律顾问制度实现全覆盖,“一村(居)一法律顾问”工作覆盖率达100%。五是推进公共法律服务平台建设。实现市、区、街镇、居(村)四级公共法律服务平台100%全覆盖;组建市、区、街镇、居村“微信塔群”,实现广大市民不出家门就能解决法律难题。热线平台实现市级统筹;网络平台之间实现全面联通,咨询和办事业务实现网上流转、数据全面对接;司法行政审批全部实现网上办理。

  (七)积极推动社会信用体系建设

  一是进一步完善信用制度。贯彻落实《上海市社会信用条例》,积极推动各区、各部门制定配套制度,原市食品药品监管局、市商务委等先后出台《上海市食品药品生产经营者信用信息管理规定》《上海市商务信用信息管理办法》等,信用制度的覆盖领域和完备程度不断提升。全市在失信被执行人、税务、商务、食品安全、公积金、养老、司法等重点领域出台各类配套制度规范已超过50个,上海信用制度规范“前有制度源头、后有文件配套”的立体式法规体系基本形成。二是加强全过程信用管理。以信用惠民措施清单为抓手,在衣食住行等民生领域实现应用160余项,根据办事主体不同的信用状况,实施网上政务服务事前差异化服务、事中监测预警、事后联动奖惩的全过程信用管理。三是深入开展信用联合奖惩应用。以应用清单为抓手,围绕日常监管、行政审批、录用晋升、表彰评优、资金支持等方面实现应用1000余项。

  (八)化解社会矛盾纠纷

  一是充分发挥人民调解的基础性作用。各类人民调解组织全年共受理纠纷361645件,同比增长1.82%,调解成功341777件,调解成功率94.51%,制作人民调解协议书227873份,申请司法确认4260份。受理行业性、专业性纠纷245919件,占纠纷受理总量的68%。深入开展知识产权、消费、劳动、医疗、刑事、涉校等领域纠纷人民调解工作,成功调解知识产权纠纷1282件、消费纠纷6.7万件、劳动争议3.3万件、医患纠纷2767件、刑事和解案件1692件、涉校纠纷224件。二是巩固“三级架构、三种形式、开放共享”的调解组织体系。目前,全市已设立16个区级人民调解中心,6469家人民调解委员会和近百家人民调解工作室。三是大力推进人民调解员队伍专业化职业化发展。落实中央政法委等六部门联合发布的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》,研究制定《上海市行业性专业性人民调解规则》,系全国首创,大力推进人民调解员“五大体系”建设,研究建立了人民调解员职业培训教材体系、信用评价体系、工作质量评价体系、行业性专业性人民调解规则和人民调解员统一评聘办法。四是建立健全本市多元调解工作机制。出台《关于加强人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作的意见》《本市律师调解工作试点实施方案》等,构建多元调解工作联席会议机制,加强对人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、律师调解、行业调解、社会调解的指导和管理。运用“智慧调解”系统平台,依托“司法所—市场监管所”“司法所—派出所”等联动机制以及派驻人民调解工作室等形式,深入开展排查和矛盾化解工作,完善信访处理和人民调解衔接机制。

  七、坚持学法普法与法治实践相结合,提升法治政府建设保障能力

  (一)法治培训分级分类扎实推进

  一是进一步提升国家工作人员学法用法能力。将法治宣传教育纳入国家工作人员教育培训总体规划,制定出台《本市国家工作人员学法用法工作情况调研检查方案》,明确学法用法的对象、内容和措施,为落实推进国家工作人员学法用法提供制度保障。二是强化新录用公务员入职培训。将相关法律法规、依法行政等内容作为培训重点,全年共培训新录用公务员4100名,培训率达100%。同时,分两批组织市场监管360名新录用公务员开展100学时行政执法通用知识在线培训,以及80学时专业知识技能培训,并组织闭卷考试,帮助新进人员明确市场监管综合执法和专业监管的工作内容,掌握工作所需的基础知识技能和方法。三是注重对行政执法类公务员的全员培训,编写《上海市行政执法类公务员“以案释法”实务手册》,并作为培训教材。四是注重基层领导干部执法能力培训。依托上海行政学院举办依法行政专题培训示范班,重点进行城市管理执法、法治政府建设等专业知识实务培训;同时,要求各区公务员局会同相关部门,参照示范班模式,组织本地区行政执法类处科级领导干部进行培训。五是开展领导岗位必备法律法规知识和依法行政能力培训,举办5期处级领导干部任职培训班,共培训285人。

  (二)加大全民普法力度

  一是认真做好宪法宣传工作。认真开展国家宪法日和宪法宣传周活动。围绕“维护宪法权威、建设法治上海”主题,以“您好,宪法”为主线,以“宪法进万家”为目标,组织实施“人手一册每户一本居村一讲一阵地”宪法学习工程,开展宪法进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村、进军营、进宗教场所、进公共空间、进网络等500多场宪法主题宣传活动。二是广泛开展各类主题法治宣传教育活动,印发《关于本市组织开展“尊法学法守法用法加快建设法治上海”主题法治宣传实践活动的意见》。围绕《上海市烟花爆竹安全管理条例》的实施、全市道路交通违法大整治、“五违四必”、中小河道整治等重点工作,广泛组织开展各类主题宣传和法律咨询活动。三是全面强化普法责任制。印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,督促指导47个市级机关发布普法责任清单。制定《行政执法过程中精准普法的工作指引》,在全国率先为行政执法人员在行政执法过程中开展普法提供规范性指引。

  (三)全面推进完善政府法律顾问和公职律师制度

  一是政府法律顾问工作有序推进。各级政府和有关部门通过加强对政府外聘法律顾问工作绩效考核,充分发挥法律顾问在重大行政决策和推进依法行政中的积极作用。多数街道办事处和乡镇政府还通过聘请律师担任常年法律顾问,或共享区政府法律顾问的方式获取相关法律服务,充分发挥政府法律顾问制度作用。二是积极推进全市公职律师制度。印发《关于在本市行政机关全面推行公职律师制度的意见》,建立覆盖全市各级政府及其工作部门的公职律师制度,并完善相关工作机制、规则和配套保障措施。同时,结合我市自2002年开展公职律师公司律师试点以来的工作实际,制定《关于推行公职律师公司律师制度的实施意见》。2018年,开展公职律师制度工作的党政部门344个,较2017年新增141个党政部门。


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