上海市节能和应对气候变化“十二五”规划
( 2012年3月28日 )


 

  节能和应对气候变化是当前和未来一段时期我国面临的重大战略任务,是上海率先转变发展方式的重要抓手和突破口,事关全局和长远发展。为促进上海转型发展,推动本市“十二五”节能降耗和应对气候变化工作,确保实现本市“十二五”节能和碳减排目标,根据党中央、国务院关于建设“资源节约型、环境友好型社会”的部署以及《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,制定本规划。

  一、“十一五”回顾和形势分析

  (一)“十一五”回顾

  “十一五”时期是本市节能工作推进力度最大和应对气候变化工作实现关键起步的五年。在党中央、国务院的领导下,上海全面落实节约资源的基本国策,广泛发动全社会共同参与,节能和应对气候变化工作取得显著成效。

  1.“十一五”节能目标顺利完成,能源利用效率持续提高。全市万元生产总值能耗从2005年的089吨标准煤下降至2010年的0.71吨标准煤,如期完成下降20%的节能目标,相当于节约2800多万吨标准煤。火力发电、精品钢、乙烯、水泥等主要工业产品单耗以及航运、航空周转量能耗等交通运输单耗明显下降,其中外高桥第三发电厂供电煤耗达到世界领先水平。

“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况

  图1“十一五”期间本市万元生产总值能耗变化情况

  2.重点工程项目大力推进,低碳能源比重和碳汇能力持续提高。实现铁合金、平板玻璃等行业的整体退出,完成淘汰落后产能项目2873项,节约480万吨标准煤。实施工业锅炉(窑炉)改造等节能工程804项,节约245万吨标准煤。关停南市电厂等小火电机组178万千瓦,实施既有建筑节能改造2898万平方米,推广节能空调164万台、高效节能灯近2400万只。建成进口液化天然气(LNG)一期、东海大桥海上风电等一批低碳能源项目,能源结构不断优化,煤炭占一次能源消费比重从2005年的52.8%降至2010年的49.2%,天然气占比从2005年的3.1%增至6.0%,可再生能源、外来核电水电等非化石能源占比达到6%。新建绿地6600公顷,绿化覆盖率从2005年的37%提高到2010年的38.2%。新增林地面积18万亩,森林覆盖率从2005年的11.0%提高到2010年的12.6%,碳汇能力进一步提升。

  3.节能管理体制基本建立,政策机制不断完善。修订、制定出台《上海市节约能源条例》和《上海市建筑节能条例》,明确了政府、用能企业及其他机构的责任义务,确立了一批重要节能制度。成立市、区县两级节能减排工作领导小组,形成了市级行业主管部门和区县政府“部门联动、条块结合”的管理模式。组织实施各区县节能目标责任考核。制定和实施“批项目、核能耗”和新建建筑设计节能审查制度。设立节能减排专项资金,出台10多项扶持政策,市、区县两级政府累计安排专项资金超过60亿元,带动全社会节能总投入超过200亿元。大力培育节能服务市场,制定出台了推动合同能源管理发展的系列政策,实施合同能源管理项目600余项。

  4.低碳发展实践取得进展,适应气候变化能力有所增强。实施宝钢高炉煤气发电等一批清洁发展机制(CDM)项目,年减排二氧化碳约650万吨。建设华能石洞口电厂碳捕获(CCS)项目,年捕获二氧化碳能力达10万吨。确定虹桥商务区、崇明岛、长宁区虹桥地区、临港地区等8个区域作为第一批试点单位,启动全市低碳发展实践区试点。建立了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系,本市气象灾害预警能力接近世界先进水平。

  5.各项基础工作扎实推进,技术支撑和队伍建设初见成效。制定出台《上海市单位GDP能耗统计指标体系实施方案》,开展全市季度能耗核算和分部门、分区县年度单位增加值能耗核算。启动全市温室气体排放清单编制工作。重点用能单位能源计量器具配备合格率提高到80%左右,80幢公共建筑完成安装分项计量监测系统。发布地方单位能耗限额标准8项、节能管理标准4项及建筑节能相关标准和技术规程17项。推进700多家工业重点用能单位能源审计,挖掘节能潜力300万吨标准煤;开展公共机构和大型公共建筑共计286幢楼宇的能源审计。超超临界电站锅炉、钠硫电池、新能源汽车等关键节能低碳技术攻关取得突破。建立第三方节能量审核和节能服务企业备案管理制度,登记备案的节能服务公司达到115家。组建成立上海环境能源交易所。

  6.成功举办首次“低碳世博”,全社会节能低碳意识理念显著提升。在世博会历史上首次提出“低碳世博”理念,通过清洁能源、建筑节能、低碳交通、绿色出行、自愿碳减排等多种形式,开展节能低碳活动,并广泛倡导参观者、参展企业、世博场馆等实现自身碳中和。每年举办“节能宣传周”。2009年建成上海科学节能展示馆,成为国内展示面积最大、展项最全、展示节能技术最先进的公益性节能和新能源技术产品展示平台。市经济团体联合会推动在全市13家试点行业协会和30家试点企业共建立了111个节能减排(JJ)小组。市总工会、市妇联、团市委开展了“我为节能减排做贡献”、“节能减排家家行”、“低碳家庭时尚生活”、“上海市大学生节能减碳创新行动”、“青年岗位能手节能减排示范行动”等多项活动。通过这些活动,全市企业和居民的节能低碳意识理念明显加强,为继续推进节能低碳工作奠定了良好的基础。

  在进一步推进节能和应对气候变化工作方面,本市还面临一些困难和问题。一是产业结构偏重的格局没有根本改变。目前,本市工业用能占全市用能约56%(其中重化工业用能占全市用能近40%),与发达国家一般工业用能占1/3左右的水平相比明显偏高。二是节能难度进一步加大,成本进一步提高。“十一五”期间,推进实施了一大批投资少、见效快的淘汰落后产能和节能技改项目,进一步拓展节能空间的成本越来越高,难度越来越大。三是能耗标准、节能统计监察等基础工作仍需进一步强化。目前,本市能耗标准还没有全面覆盖重点耗能行业,各类公共建筑和公共机构能耗标准和用能指南也普遍缺乏,节能统计、监察力量与快速增加的工作任务相比还有较大差距。四是节能设备、产品和专业服务尚不能形成有力支撑。节能设备产品和关键技术存在成本高、可靠性不够、进口依赖强等问题,节能服务市场尚未真正形成,节能服务机构核心竞争力有待进一步提高。五是节能低碳意识和理念还有待进一步提升和强化。“十一五”以来本市居民和企业的节能低碳意识虽有明显加强,但还没有把节能低碳作为社会责任和提升企业持续竞争力的重要方面,节能低碳的自觉性、主动性不强。

  (二)形势分析

  为应对气候变化挑战和保障能源供应安全,节能低碳发展已是当前及未来相当长时间世界各国的主流发展方向。“十二五”期间上海推进节能减排和低碳发展既面临着巨大的压力和挑战,也蕴含着重要机遇。

  1.国家提出了更高的节能低碳发展要求。上海作为东部沿海发达地区将承担更重的节能降碳指标任务,但随着一批重大项目的落地建设、国际航运中心建设的加快推进、居民生活质量的进一步提高,“十二五”期间上海工业、交通、建筑、生活等领域用能仍将继续保持较快增长,必须进一步加大工作力度、实现更大的突破创新,以完成国家下达的节能降碳目标。

  2.资源环境约束和适应气候变化的压力日益加大。“十二五”期间本市资源环境约束进一步凸显,对能源消费和碳排放控制也提出了更高的要求。首先,能源资源保障难度加大,本市能源主要依赖市外和国际资源,能源项目(尤其是电网、天然气管网等)建设难度逐步增加,保障供应的压力日益加大。其次,本市环境容量已突破极限,酸雨、臭氧、灰霾污染日益严重,环境空气质量与国际大都市、宜居生态环境的规划目标相比存在很大差距。此外,上海是典型的河口型特大城市,人口高度密集,受气候变化的影响更大、更直接,预计未来极端高温、强对流、风暴潮等极端天气气候事件多发,影响更强,对城市防灾减灾等适应气候变化工作将提出更高的要求。

  3.节能低碳发展存在重大机遇。一是节能低碳压力将进一步促进产业结构优化调整,倒逼本市下大决心加快推进重大项目和重点区域的战略性调整。二是世界各国围绕节能、新能源等低碳技术和产业的竞争日趋激烈,将会加速关键技术突破和降低成本,为本市推广应用这些技术、产品提供了更多的选择和支撑。三是上海已把节能环保和新能源产业作为下一步支持发展的重点方向,国际国内加大对节能低碳的资金投入和政策支持力度,为本市发展节能低碳技术、装备制造及相关服务产业提供了更大的市场空间和发展机遇。

  二、“十二五”发展指导思想和目标

  (一)指导思想

  深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕本市建设“四个中心”总目标和“创新驱动、转型发展”总要求,把做好节能降耗和应对气候变化工作作为推进转型发展的着力点,以提升能效为主线,以能源消耗强度下降和能源消费总量控制“双约束”为统领,以结构调整为根本,以技术进步为支撑,以市场机制为关键,以全民参与为基础,为加快建成宜居宜业城市奠定扎实基础,在全国率先走出一条能源资源集约利用、生态环境友好的低碳发展道路。着重从六个方面推进节能和应对气候变化工作:

  一是坚持节能低碳推进经济社会转型发展,更加注重能源利用效率提升。继续把节能低碳作为未来城市规划布局、产业项目选择、生产生活方式转变的重要考量因素。加快制定主要领域、重点行业及主要用能产品的“先进值、准入值、限额值”的能耗标准体系和用能指南,并以对标达标为抓手,切实提高能源利用效率。

  二是坚持能耗强度约束,更加注重能源消费总量控制。在继续降低单位产出能源消耗的同时,实施能源总量控制制度。对于用能量大、增长快、单位能耗产出效益低的高耗能行业和项目,以及用能总量大、增长快的区县、园区等,加大总量控制力度,抑制不合理的用能需求。

  三是坚持以结构节能为根本,更加注重技术进步和强化管理挖掘节能潜力。继续把结构节能作为今后一段时期的治本之策,通过控制高耗能产业新上项目和淘汰落后产能,优化产业结构。同时,进一步加大节能技术改造力度,不断提高能源管理水平,挖掘节能潜力。

  四是坚持以政府推动为引领,更加注重运用市场机制和法律法规调动用能主体节能积极性。在加强和完善各级政府组织领导、政策扶持、目标分解考核等工作的同时,通过发展节能服务产业、推进节能产品认证和能源管理体系认证、建立节能和碳交易市场,为企业节能降耗开辟新的路径。通过加大价格改革力度和覆盖面,引导企业自觉节能。通过强化节能执法监督,督促用能单位切实履行法律法规明确规定的各项节能义务和责任。

  五是坚持以工业领域为重点,更加注重多领域、全社会节能低碳发展。在继续做好工业领域节能降耗工作的同时,深化建筑、交通、公共机构等领域节能工作,努力提高各领域能源利用效率。在生活、中小企业等相对薄弱领域实现突破,动员全社会力量参与节能,全面推动资源节约型社会建设。

  六是坚持努力减缓温室气体排放,更加注重强化适应气候变化工作。在推进节能低碳发展、减少温室气体排放的同时,进一步加强城市防洪、排涝能力建设,完善防灾减灾应急预警系统建设,加强适应气候变化的基础研究,逐步提高适应气候变化能力。

  (二)目标

  到2020年,上海力争实现传统化石能源消费总量的零增长,能源利用效率主要指标达到国际先进水平,人均能源消费量和碳排放量基本实现零增长,单位生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%。

  “十二五”期间,合理控制能源消费总量,能耗强度和碳排放强度明显下降;主要用能领域的能源利用效率进一步提高,主要耗能产品单耗达到国际或国内先进水平;能源结构进一步低碳化,非化石能源占比较快上升;节能低碳产业快速发展,关键技术与融资体系建设取得重要进展;碳汇能力有所增长,适应气候变化能力显著增强;初步形成低碳消费和生活模式,节能低碳意识在全社会得到广泛普及和接受。具体目标包括:

  ——单位生产总值能耗和二氧化碳排放继续保持全国领先地位。2015年单位生产总值综合能耗下降到058吨标准煤/万元左右,比2010年下降18%(比2005年下降34%),继续保持在全国前列。单位生产总值二氧化碳排放量比2010年下降19%(比2005年下降35%以上)。

  ——能源消费总量得到有效控制。到2015年,完成国家下达给本市的能源消费总量控制目标。

  ——主要用能领域能源利用效率进一步提高。“十二五”期间,本市规模以上工业单位增加值能耗下降22%,主要工业产品单耗达到届时国际先进水平。航运、航空单位运输周转量能耗水平比2005年有较大幅度下降。主要领域公共建筑单位建筑面积能耗水平下降8%-10%。

  ——区县单位增加值能耗进一步下降。“十二五”期间,各区县实现与其产业结构、发展定位、节能潜力等相适应的单位增加值能耗下降幅度目标。

  ——能源消费结构进一步低碳化。到2015年,煤炭占一次能源消费比重下降到40%左右,可再生能源、外来核电、水电等非化石能源占一次能源消费比重提高到12%左右。

  ——节能低碳产业快速发展。“十二五”期间,节能低碳产业保持年均增长20%,到2015年,实现行业产值800亿元左右。

  ——碳汇能力有所增长。到2015年,森林覆盖率达到15%,建成区绿化覆盖率达到385%。碳捕捉能力实现一定幅度的增长。

  ——适应气候变化能力显著增强。进一步提高城市综合防灾能力,到2015年,具有较强的适应气候变化能力。

  表1“十二五”全市节能和应对气候变化指标体系

类别 指标名称 单位 目标值 指标性质 备注
总体指标 单位生产总值能源消耗降低率 % 18 约束性 国家下达指标
单位生产总值二氧化碳排放量降低率 % 19 约束性 国家下达指标
2015年全市能源消费总量 万吨标准煤 以国家下达指标为准 控制性  
能效提升 工业万元增加值能耗下降率 % 22 约束性  
建筑施工业万元增加值下降率 % 15 约束性  
营运船舶单位运输周转量能耗下降率 % 20 约束性  
航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率 % 18 约束性  
市级机关单位建筑面积能耗下降率 % 10 约束性  
旅游饭店单位建筑面积能耗下降率 % 8 约束性  
商场单位建筑面积能耗下降率 % 8 约束性  
学校单位建筑面积能耗年均上升率 % 不超过2 约束性  
医院单位建筑面积能耗下降率 % 8 约束性  
能源低碳化 2015年煤炭消费总量 万吨 5800左右 预期性  
2015年非化石能源占一次能源比重 % 12左右 约束性  
增强碳汇 林业湿地等新增碳汇能力 万吨 20 预期性  
2015年森林覆盖率 % 15 约束性  

  注:1.营运船舶单位运输周转量能耗下降率、航空客货运输业单位运输周转量能耗下降率

  为2015年相对于2005年的下降值。

  2.控制性指标在工作目标考核中占一定权重,但还不

  是约束性指标,其具体权重和力度要求根据国家的部署要求及本市实际需要确定。

  表2“十二五”各区县增加值能耗下降目标

区县 增加值能耗下降率(%)
浦东新区 18
宝山区 18
嘉定区 18
松江区 18
徐汇区 17
长宁区 17
普陀区 17
闸北区 17
虹口区 17
杨浦区 17
闵行区 17
青浦区 17
金山区 16
奉贤区 16
崇明县 16
黄浦区 15
静安区 15

  三、“十二五”发展具体举措

  (一)发挥结构调整节能降碳效应

  结构调整是节能降碳的治本之策。“十二五”期间,本市不仅要在“增量”上严格限制新上高耗能、高碳排放项目,在“存量”上也要加快淘汰落后的生产能力、用能设备和产品,同时还要下大决心推动实施重大项目、重点区域的战略性调整转移。此外,能源结构的低碳化也是本市节能降碳的重要内容和支撑。

  1.严格控制新上高耗能项目

  (1)继续实施“行业限批”和“区域限批”制度。综合考虑产业导向、能耗总量控制、土地规划和环境容量等方面约束,制定完善本市产业发展指导目录,对能耗高、污染重、从长远看不适合在本市发展的行业,限批新上项目。对部分环境容量和用能总量受限的区域,继续限批新上项目。

  (2)严格实施前置性能评制度。制定出台本市固定资产投资项目节能评估和审查管理实施办法及配套文件,实施全面、严格的“批项目、核能耗”制度,将节能评估文件及其审查意见作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件,以及项目设计、招投标、施工和竣工验收的重要依据。逐步建立全市统一的固定资产投资项目能评审查平台,对项目的能源消费情况进行核定和汇总分析。

  2.加大落后产能和落后用能产品淘汰力度

  (1)继续大力推进落后产能淘汰。完善落后生产能力退出机制,制定高耗能行业、工艺和设备淘汰目录,制定淘汰计划及相关配套政策。完成重点行业的产业调整项目3000-3500项(含生产线调整),纺织印染、小型钢铁、砖瓦、制革、零星化工(含危化)、医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、普通建材、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等领域调整不断加快。小型的炼钢及热轧工艺、传统纺织印染、制革全行业退出;零星化工全部调整;危化与电镀、热处理、锻造、铸造等四大工艺企业(加工点)数量减半并进入专业园区;水泥等建材行业基本实现整体调整;医药原料药及中间体、橡胶塑料制品、有色金属冶炼及加工、落后通用设备制造等行业产能压缩,集中度明显提高。

  (2)加快淘汰落后用能产品和设备。在全市公共机构中全面淘汰低效照明产品,在全市居民中推广紧凑型荧光灯等高效照明产品,淘汰剩余白炽灯。加速本市存量电机更新替换,实现存量电机替换400万千瓦以上。落实18000万台S7系列及以下变压器更新替换。

  3.推进重大产业项目和重点区域的战略调整

  (1)积极推动钢铁行业的调整转移。推动中心城区和郊区城市建成区的钢铁企业调整搬迁,实现钢铁生产能力和用能总量从“保持稳定”向“有所削减”转变。

  (2)大力推动化工行业的总体布局调整。石油化工行业主要产品生产能力和用能总量从“持续增长”向“趋于稳定”转变。加快淘汰石化企业15万吨级乙烯生产线,加快推进高桥地区化工项目的搬迁调整,并积极推动全市化工行业的整体布局调整。

  (3)着力推进重点区域专项调整。重点推进外环以内中心城区和水资源保护区域、重点环境治理区域、人口密集区以及规划产业区块外存量工业用地的布局调整,有序推进吴淞工业基地、吴泾工业基地、高桥石化基地、星火开发区、桃浦工业基地、宝山南大地区等传统产业基地结构调整。“十二五”期间力争完成25-30个重点区域调整专项。

  4.显著降低高碳能源比重,加快发展低碳能源大力发展低碳化石能源和非化石能源,到2015年,本市非化石能源(包括可再生能源和外来水电、核电等)占一次能源消费比重提升至12%左右。

  (1)严格控制煤炭消费总量。扩大基本无燃煤区的区划范围,实施中小锅炉和工业窑炉的清洁能源替代,继续实施电力工业“上大压小”。

  (2)大幅提高天然气消费比重。提高气源供应、管网输配和储备调峰能力,进一步加大天然气替代力度。

  (3)大力发展非化石能源。以海上风电、光伏建筑一体化、光热利用、生物质沼气发电等为重点,进一步加大可再生能源发展力度。

  (二)深入推进工业节能和温室气体减排

  工业是本市能耗和温室气体排放最多的领域,均占全市一半以上,“十二五”仍是本市节能降耗和控制温室气体排放的重中之重。未来五年,工业领域要发挥工作基础较好、队伍力量较强的优势,以高载能行业、用能大户、主要耗能产品为重点,以能效提升工程为抓手,进一步把工作做深、做实、做精,力争取得更大的成效。

  1.深入推进工业节能技改工程

  重点针对电机系统、锅炉及蒸汽系统、余热余压回收利用、能量系统优化、变压器及输配电系统等应用面广、潜力大的关键用能设备、产品和系统,加快高效节能技术的推广应用,不断提高用能效率。

  (1)电机系统节电工程。工业电机及拖动系统用电占工业总用电量的70%左右,是主要的用电设备。鼓励企业采用高效电机、高效风机水泵和变频传动装置,辅以电机拖动系统优化设计、改造和运行,提升电机系统运行能效。大力推进老旧电机更新替换,推广应用800万千瓦高效电机,实施共计76万千瓦的电机变频调速改造。

  (2)锅炉及蒸汽系统节能工程。推进14个工业区小燃煤锅炉集中供热或热电联产改造,推进重点行业2400台工业锅炉蓄热、优化燃烧、余热回收等节能改造,全面实现1500台燃煤(重油)工业锅炉的天然气、生物质能等清洁能源替代。

  (3)余热余压回收利用和能量系统优化工程。开展钢铁行业高炉、焦炉和转炉煤气回收利用,冶金、石化、化工、建材和纺织等行业余热利用、冷凝水回收及锅炉压差发电等项目。重点在石化、化工、冶金等行业组织实施能量系统优化工程,推广能源中心技术,以集中的能源调配动态平衡能源供需,降低企业综合能耗。

  (4)推进电力节能技改工程。推广使用高效S11及以上变压器,落实18000台S7系列及以下配电变压器淘汰替换。采用高压变频技术、汽轮机通流改造、水系统能量优化、低温省煤器改造、机炉协调控制等措施,进一步降低发电厂用电率。抓好电网精细化管理,完善供、售电侧的电能采集系统,降低电网线损。加大节能发电调度力度,在确保电网安全运行的前提下,调用高能效发电机组替代低能效发电机组发电。

  2.强化用能大户和重点耗能产品的节能监控管理实施信息技术与传统节能技术融合工程,加强用能大户、重点用能单位和重点耗能产品的动态监控,强化预测预警,保障工业领域用能总量的有效控制和能效水平的持续提升。

  (1)强化用能大户和重点用能单位的能源管理。实施“5+10+50”能源管理工程,即重点推进宝钢、华谊集团等5家企业建立能源管理控制中心,推进10家企业建立可视化监控系统试点,实施50家重点用能单位节能在线监控,加强用能大户和重点用能单位的能源运行动态监控。鼓励重点用能单位运用信息技术和手段,加强生产过程能源消耗和能效水平的监测和精细化管理。

  (2)加强重点用能单位能耗及能效的预测预警。依托工业节能监控平台,加强对重点用能单位主要耗能设备、工艺系统的能效监测,并探索开展能耗、能效的预测预警,着重强化对本市高耗能、高污染、低效益的工业重点用能单位的能耗及能效监测和预测预警,切实保障工业能源消耗总量控制及能效提高目标的完成。

  (3)建立重点耗能产品的能效监控体系。针对钢铁、石化、化工、电力、水泥等高耗能行业,探索建立行业主要产品单耗、重点装备、重点设备的能效水平监控体系,保障本市工业重点耗能产品考核指标的有效实现。

  3.控制工业过程温室气体排放

  工业过程是重要的温室气体排放源之一,控制工业过程温室气体排放是减少温室气体排放的关键组成部分。针对温室气体排放的重点工业行业,开展温室气体排放核算,研究落实控制措施。

  (1)摸清工业过程温室气体排放情况。针对钢铁、水泥、半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、碳黑等重点行业、重点企业和重点工业产品生产,分析目前活动水平数据及温室气体排放因子,核算各行业工业过程的温室气体排放量。

  (2)控制工业过程温室气体排放。在钢铁行业中,鼓励采用以废钢为原料的短流程工艺。在水泥生产中,研究利用电石渣、脱硫石膏、粉煤灰等固体工业废渣和非碳酸盐原料替代传统石灰石原料,发展新型低碳水泥。对半导体、硝酸、甲醇、二氯乙烷、氯乙烯、碳黑等重点行业,通过改进生产工艺,采用控排技术,实施一批控排示范工程,减少工业过程温室气体排放。

  (三)加快推进交通节能低碳发展

  交通是本市用能增长最快的领域,也是工作基础和力量相对薄弱、节能难度较大的领域。“十二五”时期,本市将大力推动倡导公交优先和低碳出行,加