关于2016年度上海市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
( 2017年9月18日 )


——2017年7月26日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议上

上海市审计局局长 王建平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市政府委托,向市人大常委会报告2016年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

  根据《中华人民共和国审计法》和《上海市审计条例》等法律法规,市审计局对2016年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作紧紧围绕市人大常委会提出的要求和市政府工作部署,坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革,按照《关于本市实行审计全覆盖的实施意见》要求,深入推进对公共资金、国有资产、国有资源的审计全覆盖,加大对各项政策措施落实情况的跟踪审计,服务本市经济社会持续健康发展。

  2016年,全市各部门认真贯彻落实市委、市政府决策部署,按照继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求,积极推动各项改革创新举措,全市经济社会平稳发展。总体上看,市本级预算执行情况较好。

  ——坚持稳中求进,财政收入稳步增长。全面推开“营改增”试点,实现增值税对货物和服务的全覆盖;加大“减税降费”政策实施力度,进一步降低实体经济企业成本;加强税收和非税收入征管,2016年市级一般公共预算收入完成预算的104.1%,增长11.4%。

  ——聚焦上海科创中心建设,加大财政科技投入。2016年安排市级科技资金201.6亿元。创新财政投入方式,设立总量为285亿元的集成电路产业投资基金,扩大创业投资引导基金总量规模,完善天使投资风险补偿机制;加大对中小微企业融资担保的支持力度,当年安排20亿元,成立上海市中小微企业政策性融资担保基金,多项举措全面服务本市科创中心建设。

  ——深化财政改革,推进财政管理科学化、规范化。进一步在基数核定、财力分享等方面向区级倾斜,扩大市对区转移支付规模,将部分市级专项资金纳入转移支付范围;按照财政部要求,在市区两级开展财政专户清理工作;进一步推进财政监管体系建设,健全完善预算支出执行管理的通报和考核机制,加大财政存量资金盘活力度,实现重点支出项目绩效目标管理全覆盖。

  ——进一步推进审计整改工作。市政府专门部署审计查出问题的整改工作,落实整改责任,明确整改要求。有关部门、单位认真落实,积极整改,及时收回资金、调整账目、完善制度。市审计局进一步加大跟踪检查力度,督促清单反映问题的及时整改。同时,配合市人大常委会开展对重点问题整改情况的专项监督。2016年12月,市人大常委会听取和审议了市政府关于审计整改情况的报告,对24个部门和单位进行了专题询问。截至目前,各单位基本整改完毕,促进增收节支和挽回损失88.5亿元,制定完善制度183项。

  一、财政管理审计情况

  按照预算法规定,市审计局对市财政局编制的市本级财政决算草案在上报市政府前进行了审计。根据市财政局编制的政府决算草案,2016年度市本级“四本预算”收支决算情况如下:

1

  与向市十四届人大五次会议报告的预算执行数相比,市本级一般公共预算收支决算数增加2.4亿元;市本级政府性基金收支决算数和国有资本经营收支决算数不变;全市社会保险基金收入决算数减少18.8亿元,支出决算数减少8.9亿元,收支减少的主要原因是按实清算后各项社会保险基金收支情况作相应增减变动。审计结果表明,2016年,“四本预算”均实现收支平衡,完成年初市人大批准的预算,预算管理情况总体较好,决算收支基本真实,但还存在一些需要改进的问题。

  (一)预算收入审计情况

  1.部分企业未及时缴纳相关税收。250家企业少缴2016年度房产税、城镇土地使用税和印花税,涉及金额共计4603.97万元。

  2.部分土地补偿款及出租收入未及时上缴市级国库。2016年,市土地储备中心未及时将收到的4幅地块划拨补偿款上缴市级国库,涉及金额8.04亿元;市土地储备中心等2家单位未及时将收储地块临时出租收入上缴市级国库,涉及金额共计1379.33万元。

  3.部分残疾人就业保障金未及时上缴。审计抽查13家企业发现,2016年,有2家人力资源服务企业欠缴残疾人就业保障金,涉及金额共计4894.62万元。

  4.未按规定缴纳工伤保险费。2016年,有132个建筑施工项目的施工总承包企业未按规定为从业人员缴纳工伤保险费,涉及金额共计486.05万元。

  5.部分国有企业损益核算不规范,影响国资收益计缴基数的准确性。2016年,有4家国有企业因上年度少计收入或成本费用核算不准确,少计利润总额共计4.29亿元,对当年度国资收益计缴基数的准确性产生影响。

  (二)预算支出审计情况

  1.土地储备资金未按进度申请拨付。土地储备机构未按项目实际进度申请资金拨付,导致大量资金沉淀。审计抽查发现,2016年,个别土地储备机构的2个土地收储项目,在当年已到位资金尚有40.21亿元未使用的情况下,又向主管部门申请获得资金23.24亿元。截至2016年末,上述资金后续仅使用3.15亿元,结存60.30亿元。

  2.青年大学生创业补贴支出预算执行率低。2016年,市级失业保险基金预算安排8000万元,用于青年大学生创业社会保险费补贴。当年支出189.48万元,预算执行率仅为2.37%。主要原因是市区两级补贴政策衔接不到位,区级补贴标准高于市级,且不能重复享受,申请该项市级补贴资金的人数较少。

  3.国资经营预算安排的个别专项资金结余较大。2016年,国资经营预算年初安排董监事专项资金预算407.31万元,当年11月,市国资委全额申请拨付上述资金,未根据人员变动情况及时调整,造成年末账面结余390.46万元。

  (三)预算管理审计情况

  1.部分区财政专户未按规定清理。审计抽查5个区发现,有2个区部分财政专户未及时清理撤销,2个区已清理撤销专户的资金并入其他专户核算,个别区在社保专户中核算投资红利等资金。

  2.部分单位预算安排未充分考虑以前年度执行情况。根据财政预算执行系统数据分析,2016年,7家预算单位共7个项目,在连续两年预算执行率较低的情况下,仍参照以前年度预算数编制本年预算,造成2016年预算执行率低于40%。

  3.部分企业未享受附加收费减免政策。2016年,263家符合条件的企业未能按规定享受免缴教育费附加及地方教育费附加政策,涉及免缴金额共计7.04万元。

  4.污水处理费代征单位未经批准自行确定征收标准。2016年3月起,本市将污水处理费纳入政府性基金预算管理,并制定了相应的征收标准。但作为代征单位的3家自来水公司未经批准,自行确定以前年度水量的适用征收标准,涉及水量共计291.36万吨。

  5.技术创新和能级提升项目未按时完成验收。截至2017年3月末,国资经营预算安排的技术创新和能级提升项目中,有11个应完成验收的项目仍在验收过程中,平均验收用时已超规定期限6.9个月。

  二、部门预算执行和其他财政收支审计情况

  (一)部门预算执行审计情况

  经对13个市级预算部门及单位2016年度部门预算执行和其他财政财务收支情况进行审计,结果表明,有关部门不断加强预算管理,建立健全有关规章制度,部门预算执行情况总体较好,但由于预算编制水平不够科学精细、项目实施进度与资金拨付进度不匹配等原因,还存在一些问题:

  1.预算编制不准确、不细化。一是个别部门未足额编制当年度人员经费预算,也未及时调整,造成人员经费占用公用经费及专项经费,涉及金额共计379.22万元。二是2个预算部门部分项目支出预算,未按预算编制要求细化到具体使用单位或项目,涉及金额共计2809.42万元。

  2.支出未严格按预算执行。一是5个预算部门的49个项目预算执行率低于50%,涉及预算金额共计2.12亿元。二是3个预算部门未按项目实际进度支出,涉及预算金额共计269.34万元。三是3个预算部门及单位改变预算资金用途,涉及预算金额共计95.78万元。

  3.违反财政管理规定。一是8个预算部门及单位部分商品、货物及服务未执行政府采购规定,涉及金额共计1亿元。二是4个预算部门未按规定将租金收入、利息收入等上缴财政国库,涉及金额共计974.98万元。三是8个预算部门及单位部分差旅费、培训费等支出,未按规定使用公务卡结算,涉及金额149.95万元。四是2个预算部门以代币卡、现金形式报销、发放经费,涉及金额共计233.41万元。

  4.“三公”经费使用管理不规范。一是2个部门的下属事业单位借用企业及外单位车辆,使用公务用车运行维护费为工作人员车辆加油,涉及车辆4辆、金额2.08万元。二是2个部门超预算列支因公出国(境)费用,涉及金额共计26.38万元。

  5.部分事业单位超额发放绩效工资。4个预算部门下属事业单位在核定的绩效工资额度外,以专项奖励、通讯费、交通费补贴等名义发放员工福利及报销费用,涉及金额共计152.81万元。

  (二)部门决算草案审计情况

  经对12个市级预算部门2016年度决算草案审计,结果表明,各部门当年度决算草案报表基本真实地反映了各部门年度收支及资产负债情况,但还存在部分影响决算完整性和准确性的问题,主要是部分资产未入账、收入支出结余宕存往来账、部分账册或资金未纳入决算报表口径等。

  经审计,上述12个市级部门决算收入不实6167.48万元,支出不实6306.14万元,资产不实8599.42万元,负债不实7399.67万元,净资产不实10309.51万元。审计指出后,各部门已调整相关账册和决算报表。

  三、政策措施落实跟踪审计情况

  根据审计署统一部署,市审计局持续开展重大政策措施落实情况跟踪审计。经对本市机构养老服务政策、院前医疗急救体系建设、促进残疾人就业和高新技术企业发展税收优惠政策,以及政务数据共享与开放相关政策措施落实情况跟踪审计发现,各级各部门认真贯彻落实上述政策措施,有效推动各项工作开展,取得了较好的效果,但由于部分配套政策不够完善、政策宣传不够充分、相关部门和单位协调配合不够到位等原因,上述政策措施在落实过程中还存在一些问题。

  (一)推进机构养老服务政策落实情况

  近年来,根据国务院关于加快发展养老服务业的要求,本市出台了一系列政策措施,深入推进“五位一体”的社会养老服务体系建设。在机构养老方面,市政府明确了机构养老建设和发展目标,市级政府部门也制定了养老设施专项布局规划、养老服务设施建设和持续运营等相关政策措施。经对市民政局和普陀等6个区贯彻落实机构养老服务相关政策情况审计调查发现:

  1.部分区机构养老床位数上报数与实有数存在差异。6个区上报市民政局2015年末机构养老床位数共计47554张,经审计核实,实有床位数共计44275张,比上报数少7%。产生差异的主要原因是各区上报时,未将转作他用的养老床位和停止运营机构的养老床位等予以剔除。

  2.养老机构护理床位建设推进存在困难。截至2016年6月,5个区尚未启动老年护理床位建设,推进难度较大。其主要原因:一是相关政策在科室设置、设备购置等方面对设立护理床位提出了较高要求,与养老机构的现有场地条件和资金实力不相适应。二是相关政策对护理床位配备医护人员要求较高,与一般卫生医疗机构相比,养老机构招聘合适的医护人员较为困难。

  3.扶持养老机构发展的金融服务政策作用效果不明显。本市关于加快养老服务业发展的相关政策明确规定,要拓展养老行业的融资渠道,促进金融机构加大对养老服务业的信贷投入力度。经审计,上述政策尚未有效落地,抽查的6个区14家尝试融资的养老机构中,仅有1家通过房产抵押的方式获得银行贷款,有10家通过民间借贷取得资金,资金成本较高。

  4.部分养老机构消防验收不合格,存在安全隐患。3个区共计29家养老机构从未取得消防验收,部分养老机构存在安全隐患。

  (二)推动完善本市院前医疗急救体系建设情况

  2016年,本市出台了《上海市院前医疗急救事业发展“十三五”规划》、《关于深化本市院前急救体系改革与发展的指导意见》等制度和政策措施,进一步推动和完善本市院前医疗急救体系建设。经对本市院前医疗急救系统的规划、管理和实施情况审计调查发现:

  1.医疗急救服务反应时间较长,影响服务质量。2014年至2016年,全市医疗急救服务平均反应时间逐年递增,急救车辆到达率未达到规划指标要求。主要原因是一线急救医疗资源配置不足、考核机制不完善等。

  2.系统建设未实现资源整合利用,影响功能发挥。全市10个急救中心的指挥调度系统,均由各中心自行开发,建设标准不统一,各系统兼容性较差。全市联网系统的部分模块功能未能得到有效发挥。

  3.急救车辆采购未统筹管理,影响财政资金使用效益。本市急救车辆由各急救中心采购,采购的车辆缺乏统一的配置标准,也未进行统筹管理,导致急救车辆采购成本高、效率低。2014年至2016年,全市共采购急救车辆245辆,金额共计1.35亿元。

  (三)促进残疾人就业和高新技术企业发展税收优惠政策落实情况

  近年来,国家在促进残疾人就业、推动高新技术企业发展等方面制定出台了一系列税收优惠政策,市税务部门积极贯彻落实,较好地促进了本市残疾人就业和高新技术企业发展。经对市地税局和部分企业审计调查发现:

  1.促进残疾人就业税收优惠政策执行存在偏差。一是23家企业由于不知晓政策、纳税申报系统未进行关联提示等原因,未及时申请享受残疾职工工资加计扣除,以及城镇土地使用税减免优惠政策,少享受加计扣除金额共计685.93万元、城镇土地使用税减免金额共计48.83万元。二是7家企业未足额支付残疾职工工资、社保,或安置残疾职工比例较低,不符合政策规定条件,但违规多享受残疾职工工资加计扣除金额共计1200.22万元、增值税即征即退金额共计169.4万元。

  2.部分高新技术企业不符合规定条件,多享受税收优惠。一是8家企业实际研发费用比例未达到标准,但获得高新技术企业所得税优惠,少缴企业所得税共计996.18万元。二是2家企业将不属于规定范围的费用计入所得税加计扣除,多享受所得税优惠金额共计343.42万元。

  (四)推进政务数据资源共享与开放相关政策措施落实情况

  近年来,市政府出台了一系列政策措施推进本市政府数据资源共享与开放。经对部分市级部门数据资源目录体系建设、已开放数据质量情况以及数据库建设等方面审计调查发现:

  1.数据资源目录体系建设推进不到位。部门数据资源目录编制是推进政务数据共享与开放的基础性工作,但由于各单位在编目时掌握标准不统一,导致部分数据资源未编目,已发布的数据资源目录存在名称重复、链接地址无法访问等数据质量问题。

  2.部分向社会开放的数据质量不高。审计抽查发现,部分数据未及时更新、个别数据项无内容、说明文档表述不完整,影响对外开放数据发布的及时性和有效性。

  3.个别数据库的数据质量有待加强。审计抽查发现,由于数据提供单位对数据上传工作组织、管理不够到位,与数据库运维单位未建立有效的协调机制等原因,个别数据库的部分数据未及时归集、已归集的部分数据不准确。

  四、专项资金审计情况

  市审计局对市旅游发展专项资金、部分教育专项资金、农村生活污水处理项目市级补助资金的管理使用情况开展了审计和审计调查。结果表明,相关部门积极落实市委、市政府决策部署,发挥政策引导作用,加大资金保障力度,在推动项目实施、提升公共服务能力水平、改善环境质量等方面,取得了较好成效。但由于部分预算编制不够细化、相关管理制度不够完善、对资金使用监督不够严格等原因,专项资金在管理和使用方面还存在一些问题。

  (一)市旅游发展专项资金审计调查情况

  为加快上海旅游业发展,建设世界著名旅游城市,市政府设立了上海市旅游发展专项资金。截至2016年6月,专项资金累计支持了213个规划内重点项目,涉及资金1.65亿元,引导和带动了全市旅游业的发展。审计发现:

  1.旅游类专项资金扶持项目的部分内容存在重叠。市旅游发展专项资金与市农业旅游专项扶持资金在扶持对象和内容方面存在重叠,如对本市(农业)旅游产业发展或(农业)旅游点建设的基础性、公益性项目的扶持,实际操作中存在部分项目内容重复申请财政补贴资金的情况。抽查发现,3个项目申报获得市旅游发展专项资金383万元,4个项目申报获得市农业旅游专项扶持资金250万元,其中部分子项目或相关内容存在交叉或重复。

  2.区级财政配套资金具体规定不明确。市旅游发展专项资金管理办法要求区级财政予以配套资金支持,但未明确配套比例及具体操作办法,导致各区配套政策在实际执行中存在差异。经对市级下达16个区共计1.15亿元补贴资金审计调查发现,有10个区未提供配套资金,6个区配套比例各不相同,最高为5.9倍。

  3.资金下拨周期较长。由于市旅游发展专项资金审批审核环节较多,且时间节点未明确,导致资金拨付周期较长,影响时效性。近三年,该专项资金自年度申报指南发布至补贴资金下拨,平均时间分别为213天、395天和310天。

  (二)部分教育专项资金审计调查情况

  2016年,市级财政下拨各区教育综合改革专项转移支付资金,用于加快推进各区教育综合改革。经对青浦等3个区,涉及0.97亿元的教育综合改革专项转移支付资金管理使用情况的审计调查发现:

  1.部分专项资金脱离区财政监管。2016年底,个别区部分预算单位未经财政部门批准,将应结转至下年使用的教育综合改革专项资金764.89万元转入单位其他银行账户,摆脱预算约束。

  2.部分项目资金使用效率低。2016年,市教委下拨2个区的个别学校特聘兼职教师资助资金共计33万元,但截至审计日,实际仅使用3.6万元,资金结余共计29.4万元。

  3.部分项目资金使用不规范。审计抽查高中学生社会实践工作、郊区农村学校委托管理工作等2个项目发现,2个区的3所学校存在超规定范围支出、超标准发放劳务费等问题,涉及金额共计12.94万元。

  (三)农村生活污水处理项目市级补助资金审计情况

  “十二五”期间,本市各相关部门认真落实第四轮、第五轮《上海市环境保护和建设三年行动计划》,加大对水污染防治的投入力度,积极推进水污染防治和水环境治理。经对松江等4个区,涉及3.73亿元的农村生活污水处理项目市级补助资金管理使用情况的审计发现:

  1.部分市级补助资金未及时清算。审计发现,市级财政以前年度下拨2个区5个项目市级补助资金1.36亿元,项目已竣工投入使用。但由于实际投资额小于计划投资额,按实际投资额测算的市级补助资金应为9909.79万元,多拨付的资金未及时清算。

  2.部分项目建成后养护工作不到位。一是4个区未按规定对污水处理设施每年实施两次出水检测,其中2个区未进行年度检测,2个区每年仅检测一次。二是2个区水务局未及时督促下属乡镇对故障设施进行维修。

  3.部分项目接近使用年限,未明确后续运行保障措施。部分以前年度建造、接近使用年限的农村生活污水处理设施,目前已损坏或处理后的水质已不达标,但主管部门尚未明确更新改造的相关后续措施。审计抽查发现,有2个区的35座设施已损坏,亟需修复,47座设施出水水质不达标。

  五、政府投资项目审计情况

  按照《上海市市级建设财力项目审计监督办法》要求,市审计局对部分市级建设财力项目进行了竣工决算审计,对区区对接道路和城市轨道交通建设项目推进情况,以及高速公路运营养护等情况进行了审计调查。结果表明,本市各建设主管部门和单位积极推进项目建设,不断规范建设管理,但还存在建设管理不到位、建设进度滞后等问题。

  (一)市级建设财力项目审计情况

  经对20个市级建设财力项目竣工决算审计,查出管理不规范金额4亿元,核减投资1.65亿元。审计发现的主要问题是:

  1.部分项目未按合同约定结算工程款。建设工程合同作为约束建设各方责任的法律协议,是项目结算的重要依据,但审计发现,有18个项目结算未严格执行合同约定条款,多计工程款共计2300.21万元。

  2.部分项目招投标管理不规范。9个项目的部分工程和服务未按规定公开招投标,涉及金额共计6421.21万元;个别项目设备采购和专业分包工程招标程序不规范,涉及金额2191.67万元。

  3.个别项目投资控制不严,导致成本增加。3个项目列支建设项目外费用,增加成本共计7805.4万元;2个项目未严格执行投标文件约定单价结算,增加成本共计1935.39万元。

  (二)区区对接道路和城市轨道交通建设项目推进情况

  经对本市108条区区对接道路、10条城市轨道交通建设项目推进情况审计调查发现:

  1.部分区区对接道路项目未按计划实施或推进缓慢。11条列入计划的道路因前期论证不充分,实际未实施;31条道路因建设程序办理、前期动迁进度滞后等原因,整体推进缓慢。

  2.部分轨道交通项目动迁交地进度滞后,影响项目整体推进。共涉及5条轨道交通线路40座车站,占全部车站的28.6%。

  此外,部分项目建设管理中还存在施工手续不完善、承发包管理不规范、竣工验收后未及时移交等问题。

  (三)高速公路运营养护情况

  经对本市2014年至2016年度高速公路运营养护情况审计调查发现:

  1.公路路产损坏赔偿费收缴不到位。公路路产损坏赔偿费属于行政事业性收费,应由市路政局按规定执收,但审计抽查6条高速公路发现,损坏赔偿费由2家养护单位向高速公路事故责任人收取,并作为企业经营收入入账,金额合计477.26万元。

  2.未按合同约定收取违约金。2016年,政府还贷高速公路经营管理方与养护单位签订政府公路养护合同,明确约定对养护工作未达到行业规范化检查考核等级要求的,将按合同金额的1%收取违约金。审计抽查发现,部分公路养护实际未达到考核要求,但经营管理方未按合同约定收取违约金,金额共计255.15万元。

  六、审计建议

  针对市本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题,为进一步加强预算管理,提高财政资金使用效益,提出以下建议:

  (一)深化财税体制改革,强化对预算执行的监督。一是依法加强“四本预算”收入的征收和管理,确保各项收入及时、准确、足额上缴。二是提高预算编制的科学化、精细化水平,强化预算约束,严格预算执行。三是加大专项资金保障力度,规范预算执行和资金拨付程序,进一步提高财政资金的使用效益。四是加强对部门和单位预算执行全过程的监督,推进财政监管体系建设,促进预算管理科学化、规范化和精细化。

  (二)加大统筹协调力度,确保各项政策措施落实到位。一是进一步完善相关配套政策及实施细则,细化目标任务、明确责任分工。二是加强政策落实和项目推进过程中的统筹协调,推进业务协同和信息共享,提高行政效能。三是强化监督检查,维护政令畅通,确保重大政策及时落地、发挥效应。四是规范投资项目建设管理,完善招投标管理制度,保障政府投资项目建设规范有序。

  (三)加强审计整改落实,推动完善体制机制。一是按照市政府《关于进一步加强审计整改工作的意见》,进一步完善整改工作机制,落实整改责任。二是相关主管部门应承担起督促下属单位整改的责任,加强对整改工作的检查,形成整改合力。三是被审计单位要承担主体责任,及时纠正违纪违规问题,完善相关制度。四是对审计反映的体制机制性问题,尽快完善相关配套政策和法规,为改革创新保驾护航。

  以上报告,请予审议。


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