关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告
( 2016年2月2日 )


(2016年1月29日上海市第十四届人民代表大会第四次会议通过)

上海市财政局

各位代表:

  受上海市人民政府委托,现将本市2015年预算执行情况和2016年预算草案提请市十四届人大四次会议审议。请各位政协委员和其他列席人员提出意见。

  一、2015年预算执行情况

  2015年,各区县、各部门在党中央、国务院和中共上海市委的坚强领导下,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“四个全面”战略布局,主动适应经济发展新常态,坚持稳中求进工作总基调,奋力推进创新驱动发展、经济转型升级,全市经济社会平稳发展,市十四届人大三次会议和“十二五”规划确定的目标任务顺利完成。在此基础上,预算执行总体良好,公共财政保障能力进一步增强,为上海的未来发展奠定了基础。

  (一)落实市人大预算决议情况

  按照市十四届人大三次会议有关决议、市人大财经委员会的审查意见,全面落实国家有关稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的各项财税政策措施,加快推进财税改革,着力转变财政职能,严格依法理财,财政运行的质量和效益进一步改善。

  1.继续实施积极财政政策并加力增效,着力促进经济稳定增长。贯彻落实市委、市政府有关基础设施投入向郊区倾斜的决策部署,提高郊区重大公共基础设施建设的市级投资比重,着力减轻区县财政支出压力;加大置换债券和新增债券转贷区县力度(“十二五”期间,本市转贷区县的政府债券资金总量为1298亿元,占比达到80.6%),有序推进存量债务置换,进一步优化区县政府的债务结构、降低债务成本、缓解偿债压力;加大小微企业所得税优惠力度,取消10项行政事业性收费项目、缩小3项行政事业性收费的征收范围,对小微企业免征14项行政事业性收费和5项政府性基金;实施境外旅客购物离境退税政策,使上海成为全国首批全面实施境外旅客购物离境退税政策的城市;完善出口退税负担机制,清理规范进出口环节收费,并自2015年9月15日起,在上海港港区内对海关查验没有问题的进出口集装箱(重箱)货物(固体废物除外),免除企业缴纳的查验作业服务费,着力促进外贸出口稳定增长。

  2.聚焦支持具有全球影响力的科技创新中心建设,着力促进经济结构优化升级。深入实施创新驱动发展战略,制定和实施《关于进一步加大财政支持力度加快建设具有全球影响力的科技创新中心的若干配套政策》及其具体实施办法,从改革财政科技资金管理、完善资金投入方式、发挥政策引导效应、激励科技成果转化等方面入手,着力构建与经济发展新常态相适应、与国际通行规则相衔接、符合上海实际的财税政策和制度体系;加大财政专项资金的整合、规范和聚焦支持力度,设立产业转型升级投资基金、创新创业投资母基金,吸引社会资本投向种子期、初创期的成长型中小企业,充分发挥政府投资引导基金的放大和撬动作用;聚焦支持加快淘汰落后产能、压缩化解过剩产能,积极推广新能源汽车,促进实现要素配置合理化和产业发展融合化。

  3.聚焦支持上海“四个中心”建设与自贸试验区改革创新联动发展,着力促进提升城市综合服务功能。统筹安排使用上海自贸试验区与“张江”专项资金,全面落实国家有关法人合伙人投资抵免等税收政策;积极配合财政部等国家有关部门认真做好金砖国家新开发银行总部落户上海的挂牌运营和财税配套政策的细化落实工作,着力鼓励和引导各类总部型、功能性金融机构集聚发展;结合落实“一带一路”国家战略,支持对外投资合作公共服务体系建设,促进提升中小企业“走出去”的能力和水平;扩大启运港退税政策覆盖面,加大国际航运中心枢纽港建设的财政专项资金支持力度,上海国际航运中心的国际服务功能进一步提升。

  4.聚焦支持社会事业和社会治理改革创新,着力促进民生持续改善。全面实施“新农合”市级统筹,稳步推进机关事业单位养老保险制度改革,统筹推进城乡低保标准统一,聚焦支持就业困难人员等重点群体创业就业;试点拓宽教育费附加资金的支出使用范围,完善高等教育财政投入机制,聚焦支持“高峰”、“高原”学科建设;加强住院医师、专科医师规范化培训经费保障,健全以基本项目与标化工作量为基础的社区卫生服务中心财政补偿机制,支持发展社会办医;对符合条件的非营利性养老机构内设医疗机构等实施“以奖代补”政策;支持深化文艺院团管理体制改革,促进完善基本公共文化供给和配送体系,基本公共服务的城乡差距进一步缩小;聚焦支持旧区改造、老旧住房安全隐患处置、区县公租房建设运营,建立健全镇村河道整治补贴机制,加快推进“城中村”改造和美丽宜居乡村建设;制定和实施《关于居委会工作经费使用管理的指导意见》,进一步完善村级组织基本运转经费保障机制;建立健全符合群团组织特点的财政经费保障和管理使用机制,确保上海群团改革试点顺利实施。

  5.深化财政体制和预算管理改革,着力推进建立现代财政制度。选择基础设施、社会保障等重点领域先行先试市与区县事权和支出责任划分改革,有效调动区县政府积极性;将本市新增机动车额度拍卖收入和7项政府性基金分别纳入和转列一般公共预算管理,并扩大国有资本经营预算收益收缴范围,提高收益收缴比例,政府预算体系日趋完善;在对存量债务进行全面清理甄别的基础上,将地方政府一般债务、专项债务分类纳入预算管理,并按国家对债务规模实行限额管理的要求,进一步完善制度办法,规范和加强地方政府债务管理,妥善解决在建项目后续融资问题,严控债务总量规模(从总体看,本市的政府债务率保持在合理范围内,并及时足额偿还到期的政府债务,风险总体可控。截至2015年末,本市地方政府债务余额为4895亿元,其中:市本级1413亿元、区县级3482亿元。按审计口径计算的2015年末债务率为43.5%);大力推进财政资金统筹使用,多措并举盘活财政沉淀资金,并将上收的部门结转结余资金调整用于保民生、补短板;出台《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》,探索试编2016-2018年全市中期财政规划,将权责发生制政府综合财务报告的试编范围从市本级和区县延伸扩大到23个乡镇。

  6.夯实财政管理基础,着力推进财政管理科学化、规范化。重点开展以《预算法》为主要内容的法制培训;制定并修订完善社区矫正、养老服务补贴等29个财政支出标准;制定和实施《上海市市级财政项目预算评审管理办法》、《上海市行政事业单位内部控制操作指南》,深化专项资金和部门整体支出绩效评价试点;稳步实施地方国库现金管理;开展“张江”专项资金和科技、环保投入等专项检查,实施涉农资金专项整治、落实中央八项规定严肃财经纪律专项治理;将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算全部细化公开到按支出功能分类的“项”级科目,社会保险基金预算报表按险种列示公开,专项转移支付预算按项目、按地区细化公开;除涉密内容外,将部门预决算全部纳入主动公开范围,部门预决算支出全部按功能分类细化公开到“项”级科目,一般公共预算基本支出按经济分类公开到“类”级科目。

  (二)2015年预算收支情况

  1.一般公共预算

  2015年,全市一般公共预算收入5519.5亿元,为预算的105.9%,比2014年同口径(下同)增长13.3%(需要说明的是,全市财政收入实现平稳较快增长,主要得益于本市结构调整、创新转型效应不断显现,其中也包含了部分特殊因素,特别是证券市场交易量大幅度增长,带动金融业财政收入增长)。加上中央财政税收返还和补助收入649.3亿元,上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、动用历年结余等1033.8亿元,以及本市地方政府一般债务收入801亿元,收入总量为8003.6亿元。全市一般公共预算支出6191.6亿元,完成调整预算的103.8%,增长19.5%。加上上解中央财政支出206.5亿元、地方政府一般债务还本649亿元、增设预算周转金47.8亿元、补充预算稳定调节基金812.1亿元、结转下年支出96.6亿元,支出总量为8003.6亿元。全市一般公共预算收支执行基本平衡。

  市本级一般公共预算收入2806.1亿元,为预算的107.3%,增长14.8%。加上中央财政税收返还和补助收入649.3亿元,上年结转收入、区县上解收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、动用历年结余等523.5亿元,以及本市地方政府一般债务收入801亿元,收入总量为4779.9亿元。市本级一般公共预算支出2333.5亿元,完成调整预算的99.6%,增长24.8%。加上上解中央财政支出206.5亿元、市对区县税收返还和转移支付1050.9亿元、地方政府一般债务还本145亿元、地方政府一般债务转贷支出677亿元、增设预算周转金43.8亿元、补充预算稳定调节基金279.7亿元、结转下年支出43.5亿元,支出总量为4779.9亿元。市本级一般公共预算收支执行基本平衡。

  需要说明的是,预算执行中,根据《预算法》的规定,市财政局分别编制市本级预算调整方案,提交市十四届人大常委会21次、23次、24次会议审查批准。主要是财政部分批核定本市自行组织发行2015年地方政府一般债券801亿元,其中,置换债券628亿元、新增债券173亿元。在一般债券中,置换债券628亿元由市本级安排使用124亿元,转贷区县政府504亿元,主要用于置换市本级和区县政府存量一般债务;新增债券173亿元全部转贷区县政府,主要用于重大公益性项目支出。同时,根据国家有关进一步盘活财政存量资金的要求,市本级动用预算稳定调节基金等存量资金300亿元,用于增加安排市本级偿债支出。预算调整后,市本级一般公共预算收入总量由年初的3356.8亿元调整为4457.8亿元,支出总量由年初的3333.5亿元调整为4434.5亿元。

  (1)市本级主要收入项目执行情况

  增值税433亿元,为预算的94.7%,主要是受外部市场需求疲弱、外贸进出口下降、工业生产增长乏力,以及大宗商品价格回落等因素影响,增值税增长低于年初预期。营业税623.2亿元,为预算的117.6%,主要是在银行贷款规模和中间业务收入不断增长、证券市场交易量大幅增加以及房地产交易量价回升的带动下,营业税增长高于年初预期。企业所得税668.8亿元,为预算的109.3%,主要是金融、信息服务、租赁商务等服务业发展态势良好,房地产市场交易量价回升,相关企业利润增加,带动企业所得税增长高于年初预期。个人所得税245.4亿元,为预算的105.3%,主要是本市经济平稳增长,职工工资收入持续增加,加之股息红利所得和房屋等财产转让所得增长较快,带动个人所得税增长高于年初预期。城市维护建设税130.4亿元,为预算的141.1%,主要是市本级营业税收入增长高于年初预期,按营业税等流转税收入附加征收的城市维护建设税比年初预算相应增加。

  (2)市本级主要支出项目执行情况

  教育支出242.8亿元。主要用于落实地方公办高校生均综合定额和经常性内涵建设经费;启动实施以一流学科、领军人才、高水平大学建设等为核心的“高峰”、“高原”计划,安排高校政府化债专项资金,启动学生公寓修缮项目,推进上海科技大学新校区建设等重大市级教育基本建设工程项目,支持大学生创新创业,安排引导鼓励和培养大学生科技创业项目;加快构建现代职业教育体系,实施中职品牌学校、特色示范校职业学校创建;鼓励企业组织开展职工职业培训、支持高技能人才培养基地和公共实训基地等社会培训机构建设。

  科学技术支出135.3亿元。主要用于支持具有全球影响力的科技创新中心建设,加强国家科技重大专项地方配套,支持集成电路制造装备、重大新药创制等产业发展;资助基础研究和科学前沿探索,支持人才和团队建设;支持城市建设与安全、能源科技、农业科技等重大社会公益和重大共性关键技术研究;支持重点实验室、工程技术中心建设和能力提升;加大高新领域科技攻关;支持建立创业投资引导基金持续投入机制,落实高新技术成果转化、产业转型升级(产业技术创新)、信息化发展、知识产权专利资助等专项资金;支持张江国家自主创新示范区、紫竹高新技术产业开发区和杨浦国家创新型试点城区等国家级科技创新园区发展。

  社会保障和就业支出199.2亿元。主要用于落实城镇职工基本养老保险等社会保险基金的财政补助,按月人均增加120元调整城乡居民养老保险基础养老金标准,推进建立机关事业单位基本养老保险制度;落实退役安置、社会福利等专项经费,支持养老服务体系建设;落实促进就业专项资金,支持实施创业带动就业三年行动计划;落实残疾人社会保障经费,为1000户本市农村困难残疾人家庭进行无障碍改造,对超比例安置残疾人就业单位实施奖励。

  医疗卫生与计划生育支出82.2亿元。主要用于落实城镇居民基本医疗保险基金补助,实施新型农村合作医疗市级统筹,支持建立疾病应急救助制度;落实市级公立医院医疗设备购置、学科人才建设、信息化建设等补助资金,继续实施四家郊区新建三级医院过渡期财政补偿政策,支持公立医院综合改革;落实疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健等经费,提高市医疗急救中心人员经费财政保障水平,支持血液安全核酸检测,启动实施第四轮公共卫生三年行动计划;落实食品药品抽验、食品安全风险标准及检测评估等食品药品安全监管经费支出。

  农林水支出112.2亿元。主要用于实施农用地促淤圈围;支持推进100个农村村庄改造,推进实施农村综合帮扶、农村生活污水处理工程建设;落实河道整治和维护、海塘堤防和排水设施维护经费,完成156公里河道整治、2445公里中小河道轮疏;支持农业基础设施建设,支持农业生态发展与安全,推动农业科技创新;加大补贴力度,支持发展多种形式的适度规模经营。

  文化体育与传媒支出52亿元。主要用于保障公共文化服务提供与公共文化场馆建设与免费开放;支持“市民文化节”系列群众文化活动与公益性文化艺术展览;加强经典艺术与非物质文化遗产的保护与传承;推进上海文博事业发展,加强文物保护修缮、收藏征集与博物馆管理;支持文化体制改革,增强国有文艺院团发展活力;引导扶持数字出版、网络视听、绿色印刷等重点文化产业项目;支持上海电影产业发展;落实体育专项经费,促进体育事业和体育产业协调发展。

  公共安全支出85亿元。主要用于安排公检法司等政法部门的正常运转和办案等经费支出,落实公安重点装备、电子警察建设维护、监所房屋及设施维修改造经费,因私护照和机动车证照工本费等专项支出。

  商业服务业等支出37.5亿元。主要用于落实国际旅游度假区、原闸北区国家服务业综合改革试点等专项;落实出口信用保险补贴资金、中小企业国际市场开拓资金等,加快推进服务贸易和服务外包发展,鼓励和支持企业开拓国际市场;落实服务业发展引导资金,引导社会资本加大对服务业投入。

  节能环保支出59.3亿元。主要用于支持落实清洁空气行动计划,实施燃煤(重油)锅炉清洁能源替代2442台,继续淘汰黄标车和老旧车辆,支持推广应用新能源汽车,完成产业结构调整和危险化学品企业调整项目1236个,支持苏州河上游、黄浦江上游水源保护区等9个重点专项调整区域落后劣势企业成片淘汰,支持燃煤电厂脱硫脱硝设施超量减排,加强环保科研和环境监测。

  公共基础设施建设支出866.7亿元。主要用于S7公路、嘉闵高架(S32-莘松路)道路新建工程等公共交通基础设施建设;淀东泵站、友谊河泵站等城市运行保障设施建设;市第六人民医院科研综合楼等社会民生事业设施建设;曲阳污水厂、白龙港污水厂提标改造等生态环境建设和整治;经济薄弱村内道路改造、大型居住区内文化活动中心等郊区农业及大居配套建设;安排市级政府性债务偿债资金等支出。

  城乡社区支出55.5亿元。主要用于落实轨道交通大修和更新改造、轨道交通站点配套设施建设经费;实施住宅小区电能计量表前设施改造工程;落实城市道路等公共设施维护,城市综合行政执法和管理监督、市容环境监测、城市网格化信息系统和快速路监控信息系统运行维护,以及城市生活垃圾处置和废弃物处置管理等经费支出。

  交通运输支出202.9亿元。主要用于落实公交车辆购置、优惠换乘、老年人乘车优惠、新能源车运营等公共交通补贴,支持公路建设和养护、航空枢纽建设。

  (3)市对区县转移支付预算执行情况

  市对区县转移支付420亿元,完成预算的100%。其中:一般性转移支付382.3亿元,占比91%;专项转移支付37.7亿元,占比9%。主要用于加强区县的教育、“三农”、医疗卫生等九个方面的均衡保障,着力促进基本公共服务均等化。

  2.政府性基金预算

  2015年,全市政府性基金收入2312.2亿元,为预算的119%。加上中央财政政府性基金补助收入18.8亿元、专项债务收入411亿元、动用上年结转收入825.3亿元、调入资金11.4亿元,收入总量为3578.7亿元。全市政府性基金支出2184.9亿元,完成调整预算的108.6%,加上地方政府专项债务还本支出378亿元、调出资金705亿元、结转下年支出310.8亿元,支出总量为3578.7亿元。

  市本级政府性基金收入895.2亿元,为预算的129.5%。加上中央财政政府性基金补助收入18.8亿元、专项债务收入411亿元、动用上年结转收入300.7亿元,收入总量为1625.7亿元。市本级政府性基金支出693.2亿元,完成预算的99.7%。加上市对区县政府性基金补助支出67.2亿元、地方政府专项债务还本支出66亿元、债务转贷支出345亿元、调出资金220亿元、结转下年支出234.3亿元,支出总量为1625.7亿元。其中:市本级国有土地使用权出让收入799亿元,为预算的133.7%,高于预算主要是2015年本市土地出让溢价率较高,国有土地使用权出让收入高于年初预期。市本级国有土地使用权出让支出606.2亿元。主要用于中心城区旧区改造和大型居住社区的土地储备、世博园区和虹桥商务区主功能区等重点区域土地储备和基础设施建设、轨道交通建设以及保障性安居工程等支出。

  需要说明的是,预算执行中,根据《预算法》的规定,市财政局分别编制市本级预算调整方案,提交市十四届人大常委会21次、23次会议审查批准。主要是财政部分批核定本市自行组织发行2015年地方政府专项债券411亿元,其中,置换债券378亿元、新增债券33亿元。在专项债券中,置换债券378亿元由市本级安排使用66亿元,转贷区县政府312亿元,主要用于置换市本级和区县政府存量专项债务;新增债券33亿元全部转贷区县政府,主要用于具有一定收益的项目资本支出。预算调整后,市本级政府性基金收入总量由年初的723.5亿元调整为1134.5亿元,支出总量由年初的723.5亿元调整为1134.5亿元。

  3.国有资本经营预算

  2015年,全市国有资本经营收入110.3亿元,为预算的140.9%,增长79.1%。加上上年结转收入3.5亿元,收入总量为113.8亿元。全市国有资本经营支出81.5亿元,完成预算的99.9%。全市国有资本经营预算执行当年结余32.3亿元,结转下年使用。

  市本级国有资本经营收入92.3亿元,为预算的141%,增长100.7%。加上上年结转收入0.7亿元,收入总量为93亿元。市本级国有资本经营支出65.5亿元,完成预算的99.3%。其中:资本性支出59.8亿元,主要用于支持国有企业技术创新和能级提升、战略性新兴产业和现代服务业发展、民生项目建设等方面;费用性支出5.2亿元,主要用于支持国有企业创新发展、解决国有企业改革历史遗留问题等方面;其他支出0.5亿元,主要用于国资监管等方面。2015年,市本级国有资本经营预算执行当年结余27.5亿元,结转下年使用。

  4.社会保险基金预算

  2015年,全市10项社会保险基金收入3278.2亿元,为预算的116.6%,增长25%。其中:保险费收入2779.3亿元,财政补贴收入442.1亿元,利息收入38.1亿元。全市10项社会保险基金支出2848.4亿元,完成预算的110.4%,增长28.3%。当年收支结余429.8亿元,年末滚存结余3022.4亿元。

  总的看,2015年本市财政运行总体平稳,财政改革发展取得了新进展。这是党中央、国务院和中共上海市委科学决策、坚强领导的结果,是全市人民齐心协力、团结拼搏的结果,也是人大、政协及代表委员们监督指导、大力支持的结果。

  同时,我们也清醒地认识到,财政运行和财政改革发展仍面临的一些突出问题与困难挑战:一是伴随经济发展进入新常态,财政收支平衡压力不断加大,财政收入结构有待进一步优化,政府“四本预算”的统筹安排使用机制有待进一步完善;二是政府和市场作用的边界有待进一步厘清,市与区县事权和支出责任有待进一步理顺,财政专项资金整合规范力度有待进一步加大;三是财政支持方式有待进一步优化,财政政策和财政资金的示范、引导效应有待进一步放大;四是部分项目前期准备工作不充分,项目支出执行较慢,预算执行的均衡性、时效性有待进一步提高;五是预算评审、资产管理、绩效评价和信息公开的力度有待进一步加大。对此,市政府高度重视。我们将进一步增强忧患意识、创新意识、责任意识、服务意识和底线思维,结合推进实施财政改革和发展“十三五”规划,采取切实有力措施,认真加以解决。

  二、2016年预算草案

  2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。本市财政工作和预算编制的指导思想是:全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、中央城市工作会议精神,认真落实十届市委十次全会的各项部署,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,适应经济发展新常态,坚持改革开放,坚持稳中求进工作总基调,坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险,加快重点领域和关键环节财税改革,继续实施积极的财政政策并加大力度,大力推动供给侧结构性改革,聚焦难点转方式、补短板,着力支持实体经济发展和减轻企业负担,着力推动结构调整和民生改善,着力盘活存量提高资金使用效率,着力防范化解财政风险消除隐患,切实提高发展的质量和效益,推进创新驱动发展、经济转型升级,增强持续增长动力,促进实现“十三五”时期上海经济社会发展的良好开局。

  (一)2016年本市财税改革重点

  1.围绕加快建立事权和支出责任相适应的制度,进一步深化市与区县财政管理体制改革。贯彻落实国家有关理顺中央和地方事权与支出责任划分、调整中央与地方收入划分、增强地方发展能力的改革要求,结合推进“营改增”等重大税制改革,加强市与区县新一轮财税管理体制改革的超前研究和预案储备,并按照国家统一部署,在部分条件成熟领域率先启动,进一步深化市与区县事权和支出责任划分改革,适度加强市级事权和支出责任,着力发挥市和区县两个积极性;进一步完善市对区县财政转移支付制度,着力提高基本公共服务均等化水平。

  2.围绕建立完善的公共财政支出体系,进一步深化政府预算管理制度改革。一是深化完善“四本预算”统筹使用机制。按照国家统一部署,从2016年1月1日起将政府住房基金、无线电频率占用费等2项政府性基金转列一般公共预算;从2016年3月1日起将原作为经营性收费的排水费调整为污水处理费,并纳入政府性基金预算管理;进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围,并将市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分调入一般公共预算,用于充实社会保险基金;鼓励区县和部门在推进财政资金统筹使用方面先行先试。二是深化中期财政规划管理改革。进一步完善制度、优化流程,着力提高预算编制的前瞻性和年度预算的准确性,逐步实现规划期内的跨年度平衡。三是深化政府购买服务改革。扩大政府购买服务范围和规模,逐步将重点民生领域的公共服务项目纳入政府购买服务平台管理;鼓励和引导社会组织跨区域承接政府购买服务项目,加快培育具有良好社会和商业信誉、拥有自主品牌优势和核心竞争力的新型社会组织。四是深化财政专项资金管理改革。以财政科技投入为突破口,加快推进财政专项资金跨部门整合,逐步建立跨部门财政科技项目统筹管理机制,综合协调财政科技投入;建立市级财政专项资金统一管理平台,加强对各类财政专项资金的动态跟踪和预警监控。五是创新财政投入方式改革。通过实施特许经营、股权合作、财政补助等政策,引导社会资本进入公共服务领域;鼓励地方融资平台公司存量项目转型为政府与社会资本合作(简称PPP)项目,并对这些转型项目和已列为中央财政的PPP示范项目,择优给予一定奖励;逐步改变财政专项资金的行政性分配方式,鼓励采取基金管理等市场化运作模式,变财政直接投入为间接引导。六是深化政府会计改革。将权责发生制政府综合财务报告的试编范围扩大到全市所有乡镇,实现市、区县、乡镇三级政府全覆盖。

  3.围绕建立公平竞争的税制环境,进一步深化税收制度改革。按照国家统一部署,将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入“营改增”试点范围;积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革;推进完善消费税改革;推进地方税体系建设。

  (二)2016年本市财税政策

  1.围绕促进创新发展,聚焦支持具有全球影响力的科创中心和现代新型产业体系建设。一是支持提高科技创新能力。加大财政科技投入,聚焦支持张江综合性国家科学中心、重大关键共性技术研发转化平台、科研公共服务平台和科技创新集聚区建设;提高科研人才成果转化收益比例和对高层次领军人才、专业技术人才的资助标准,加大对科技成果完成人、为科技成果转化做出重要贡献的创新人才或团队的激励力度;逐步扩大政府创业投资、天使投资基金规模,完善天使投资风险补偿机制,加大对众创空间、创客活动和基础平台的财政支持力度,鼓励、引导更多的社会力量参与众创空间建设。二是支持建设全面创新改革试验区。严格区分财政支出的公共性层次,加大对基础研究财政投入力度,支持深化科研院所分类改革;着力构建优先使用创新产品和服务的政府采购体系,对首次投放市场的创新产品实施政府采购首购政策;支持深化知识产权领域改革,加强知识产权运用和保护。三是支持产业结构优化升级。围绕加快发展“四新”经济,继续增加安排战略性新兴产业发展等财政专项资金,设立集成电路产业基金,制定和实施软件首版次、新材料首批次应用财政支持政策,完善后补助机制,有效发挥财政专项资金和各类财政性投资基金的组合效应,鼓励和引导社会资本加大对科技创新、结构调整的重点领域、重大项目和薄弱环节的投资力度;扩大节能减排专项资金规模,支持加快淘汰“三高一低”落后、过剩产能。结合开展降低实体经济企业成本行动,将原由行政审批部门组织实施但实际由行政审批申请人付费的50项评估评审费用统一调整为由公共财政承担;依托中小微企业政策性融资担保基金,建立健全政策性担保和商业银行风险分担机制,完善科技企业、小微企业信贷风险补偿办法,全面落实国家有关“正税清费”和“减税降费”的各项政策措施,切实降低中小微企业特别是科技型中小微企业的融资成本和税费负担。

  2.围绕促进协调发展,聚焦支持城乡区域和经济社会协调发展。一是支持区域协调发展。围绕增强城市综合承载能力,聚焦支持重点区域和轨道交通等重大工程建设,支持区与区之间的对接道路建设,促进区与区之间的公交线路对接,整合政策聚焦支持海绵城市建设试点,加快推进地下综合管廊、中心城区排水系统空白区域管网工程建设;围绕建成宽带城市和无线城市,着力支持智慧城市建设,大力推进城市基础设施和公共服务的网络化、信息化、智能化;加大城市管理和维护资金投入,支持推进城市管理标准体系建设,促进提升城市精细化管理水平,着力补齐软硬基础设施短板。二是支持城乡协调发展。支持国家新型城镇化综合试点、国家产城融合示范区和历史文化名镇名村建设;支持深化推进农村集体经济组织产权制度改革,加大村庄改造、农村水利等方面的财政投入,鼓励农民进镇进城集中居住;进一步完善农村综合帮扶政策,支持引入专业团队开发经营“造血”项目。三是支持文化软实力建设。聚焦支持上海历史博物馆等重大文化基础设施建设,促进增强公共文化服务保障能力;加大对非物质文化遗产保护的支持力度;支持实施文艺、新闻、出版等人才培养和文艺创作新品、优品、精品扶持计划;促进职业化体育、非营利性体育社会组织改革,对符合条件的企业、社会组织通过项目补助、贷款贴息和奖励等方式予以扶持。

  3.围绕促进绿色发展,聚焦支持生态文明和“美丽上海”建设。一是支持促进低碳循环发展。制定和实施本市新一轮新能源汽车推广扶持政策,进一步完善公共交通新能源车运营补贴机制,加大对新能源汽车充电设施建设的支持力度,并建立新能源汽车补贴退坡机制,逐步降低购置环节补贴标准;结合推进绿色金融发展,支持深化开展分布式光伏“阳光贷”试点,制定和实施新一轮支持新能源与可再生能源发展,以及支持合同能源管理、清洁生产、节能技术改造、循环经济发展等工业节能降耗领域的财政政策,扩大节能产品、环境标志产品政府采购清单覆盖范围。二是支持加大环境治理力度。

  结合深化推进实施清洁空气、水污染防治和土壤污染防治行动计划,进一步加大财政资金和政策支持力度,加快推进重点行业、重点项目的环境综合整治和重点区域转型发展,支持加大农村河道整治和疏浚力度,减少农业面源污染,强化农村污染源头控制和治理,支持加快美丽宜居乡村建设;进一步完善财政补贴机制,促进提高生活垃圾减量化、资源化、无害化水平。三是支持保护和改善生态环境。结合本市生态空间保护红线划示,进一步加大对纯农地区、水源地、生态保护区域的财政转移支付力度;制定和实施新一轮林业行动计划财政政策,支持崇明生态岛建设,促进绿地、林地、湿地协调发展;扩大排污费征收范围,着力促进生态环境保护;进一步加大对生态循环农业示范点、秸秆燃烧与综合利用以及农业废弃物处理利用的财政支持力度,促进深化整建制创建国家现代农业示范区建设。

  4.围绕促进开放发展,聚焦支持上海“四个中心”与自贸试验区联动发展。加大财政保障支持力度,调整完善对外投资所得抵免方式,进一步扩大启运港退税政策的实施范围,聚焦支持建设开放度最高的自贸试验区;安排国际航运中心建设、金融发展、服务业发展引导等专项资金,进一步加大对事关上海“四个中心”共享的公共服务平台、社会信用体系和人才高地建设的支持力度;全力配合做好金砖国家新开发银行的各项建设运营和项目储备、举办2016年G20财长和央行行长会议的各项工作,进一步深化国际财经交流与合作;聚焦支持多层次、多功能的金融市场体系建设,加快吸引具有国际影响力的跨国公司总部型、功能性机构集聚发展,鼓励和支持金融产品和业务创新;推进个人税收递延型商业养老保险试点,逐步将境外旅客购物离境退税政策覆盖到符合条件的所有离境口岸;整合建立“外经贸发展专项资金”,进一步聚焦支持发展跨境电子商务、转口贸易、离岸贸易等新兴贸易方式,促进实现外贸向优质优价、优进优出转变;聚焦支持金融合作、经贸投资、人文交流和基础设施等重点领域,促进企业联合重组、跨国经营,积极开展国际产能和装备制造合作,加快推进“一带一路”建设;支持参与长江经济带绿色生态廊道、综合立体交通走廊和现代产业走廊建设,促进长三角地区在生态环境、基础设施、科技创新和公共服务跨区域连通等方面的深化合作;加大对口支援与合作交流支持力度,促进精准扶贫、精准脱贫。

  5.围绕促进共享发展,聚焦支持基本公共服务体系完善和基层社会治理体制改革创新。一是支持促进创业带动就业。支持实施大学生创业能力培养计划,加大对失业人员、高校未就业毕业生等重点对象的培训力度和灵活就业、新就业形态的支持力度;支持高校创新创业教育实践平台建设,实施初创期创业社会保险费补贴政策,加大创业贷款担保和贴息政策支持力度;健全完善职工职业培训体系,支持企业开展新型学徒试点。二是支持社会保障和养老服务体系建设。围绕守住民生底线,扎实做好基础养老金全国统筹的实施准备,稳步提高企业退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金等民生保障标准;调整本市被征地人员参加基本养老保险政策,继续安排小城镇养老保险补贴,适时将小城镇养老保险制度纳入相应的基本养老保险制度;支持实施城乡居民医保制度并轨,推动医保支付方式深化改革;完善社会救助政策体系和城乡低保标准动态调整机制,建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,促进实现对特定人群特殊困难的精准帮扶;加大对社会福利体系建设的财政投入力度,支持长者照护之家、老年宜居社区和老年人日间服务中心建设,鼓励社会力量参与养老服务体系建设;促进养老和医疗服务资源整合,支持新增养老机构内设医疗机构,推动医养融合发展;支持扩大高龄老人医疗护理计划试点范围,支持探索长期护理保险制度。三是支持住房保障体系建设。加大对旧住房综合改造和农村危房改建的财政支持力度,支持通过政府购买服务等方式,推动社会主体参与旧区改造;深化推进“城中村”改造和大型居住社区外围配套项目建设;鼓励支持区县建设运营机构通过长期租赁方式筹集公共租赁住房。四是支持深化教育综合改革。统筹城乡义务教育资源均衡配置,加快建立基础教育生均经费定额标准体系,进一步完善城乡义务教育经费保障机制,支持运用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面,促进实现城乡义务教育在更高层次的均衡发展;结合推进实施现代职业教育质量提升计划,推动建立职业院校生均拨款制度,重点支持改革力度大、生源和就业充分、办学效益高的中等职业学校加快发展,推进产教融合、校企合作,鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育;研究探索以学生培养成本为基础的高等教育投入保障机制,支持构建高校分类管理体系,加快推进世界一流大学和一流学科建设。五是支持健康上海建设。围绕保基本、强基层,加大对公共卫生的财政投入力度,提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准,积极支持院前急救体系建设、公共卫生应急救援体系建设等重点项目,促进提升公共卫生服务综合能力与水平;支持开展市民健康促进行动。围绕解决群众看病难看病贵,支持完善家庭医生签约服务机制,促进建立社区卫生服务中心与公立医院双向转诊制度,推进分级诊疗试点;结合推进“三医联动”,进一步完善财政补偿政策,支持深化医药分开改革。六是支持社会治理创新。围绕减负增能强服务,结合建立街镇事务“准入清单”,进一步明确经费保障主体,对条线下沉的管理和服务事项,坚持“费随事转”,有效减轻基层财政支出压力;

  将完善财政经费保障机制与支持深化司法体制改革、扩大群团改革试点范围、推进社区事务受理中心标准化建设有机地结合起来,加大对社会组织等社会力量的政府购买服务力度,促进增强社会治理整体合力。七是支持公共安全体系建设。围绕守住安全底线,支持加强安全生产、食品药品安全、消防安全、危险化学品、轨道交通等重点行业和重点区域、重点场所、重点设备的安全防控,加快建设社会治安立体防控体系,确保城市安全运行。

  (三)2016年本市收入预计和支出安排

  根据2016年面临的财政经济形势、国家宏观调控要求和跨年度预算平衡的需要,以及国家和本市确定的年度经济社会发展目标和重点任务情况,按照收入预算编制实事求是、积极稳妥、留有余地和支出预算编制统筹兼顾、突出重点、勤俭节约的原则,对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算统筹安排如下:

  1.一般公共预算

  2016年,全市一般公共预算收入5905亿元,比2015年增长7%。加上中央财政税收返还和补助收入539亿元、上年结转收入96.6亿元、调入资金64.6亿元、动用预算稳定调节基金293亿元,收入总量为6898.2亿元。全市一般公共预算支出6662亿元,增长7.6%。加上上解中央财政支出201.2亿元、地方政府一般债务还本支出35亿元,支出总量为6898.2亿元。全市一般公共预算收支预算平衡。

  市本级一般公共预算收入3002亿元,增长7%。加上中央财政税收返还和补助收入539亿元、区县上解收入138.9亿元、上年结转收入43.5亿元、调入资金64.6亿元、动用预算稳定调节基金135亿元,收入总量为3923亿元。市本级一般公共预算支出2624亿元,增长12.4%。加上上解中央财政支出201.2亿元、市对区县税收返还和转移支付1062.8亿元、地方政府一般债务还本支出35亿元,支出总量为3923亿元。市本级一般公共预算收支预算平衡。其中,市对区县转移支付454.9亿元(其中:一般性转移支付406.7亿元,增长6.4%;专项转移支付48.2亿元,增长27.9%)。主要是围绕推进基本公共服务均等化,进一步加大对生态补偿、社区管理、基本公共服务等方面的转移支付力度,优化转移支付结构,将转移支付资金进一步向郊区、向基层倾斜,提高基层财力保障水平,促进城乡一体化发展。截至预算编制时,财政部已下达的2016年中央财政专款较上年执行数减少,财政部尚未核定2016年本市地方政府债券发行规模。预算执行中,待中央财政专款下达到位以及财政部核定本市地方政府债券发行规模后,将按规定程序调增市本级一般公共预算收支。

  需要说明的是,2016年全市、市本级一般公共预算收入预期增长7%。主要考虑:2016年,本市经济仍处于创新转型的攻坚阶段,基本面总体向好,但稳增长、促转型的任务更加艰巨,财政收入增长也面临一些不确定、不稳定因素。一是国家和本市经济增速放缓,本市经济增长预期目标为6.5%-7%,特别是工业经济增长乏力,将加大财政增收难度。二是落实国家进一步“减税降费”政策措施,特别是2016年国家将全面推开“营改增”改革,实行不动产进项税抵扣政策,将增加减税规模。三是国家从2016年起将证券交易印花税全部调整为中央收入。此外,2015年证券业和保险业在前期股市交易量激增的带动下收入贡献较大,抬高了收入基数,也将对2016年的财政收入增长带来一定的压力。

  市本级一般公共预算主要支出项目安排情况:教育支出298.9亿元,科学技术支出145.8亿元,社会保障和就业支出367.4亿元,医疗卫生与计划生育支出147.6亿元,住房保障支出29.8亿元,农林水支出139.5亿元,文化体育与传媒支出53.9亿元,公共安全支出117.8亿元,资源勘探信息等支出64.7亿元,金融支出9.5亿元,节能环保支出100.9亿元,预备费79亿元。

  需要说明的是,一是按照《预算法》的规定,在2016年预算年度开始后,市本级预算草案在市人代会批准前,参照上一年同期的预算支出数额,安排了必须支付的本年度部门基本支出、项目支出。二是按照市人大关于进一步细化市本级基本建设支出预算编制的要求,2016年市级基本建设支出预算落实到具体项目,相应取消“公共基础设施建设”科目,并根据项目性质在相应的支出功能科目反映。在上述调整的基础上,为便于同口径比较,将2015年“公共基础设施建设”内容按项目性质转列相应科目。

  落实中央和市委有关“艰苦奋斗、厉行勤俭节约”的要求,进一步严格控制“三公”经费预算。经统计汇总,2016年市本级行政单位(含参照《公务员法》管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费合计7.48亿元,比2015年预算数下降6%。其中:因公出国(境)费1.7亿元,公务用车购置费及运行费4.36亿元(其中,公务用车购置费1.37亿元、公务用车运行费2.99亿元),公务接待费1.42亿元。

  2.政府性基金预算

  2016年,全市政府性基金收入2128.7亿元,下降7.9%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入8.4亿元、动用上年结转收入250.4亿元,收入总量为2387.5亿元。全市政府性基金支出2118.5亿元,下降3%。加上调出资金48.4亿元、结转下年支出220.6亿元,支出总量为2387.5亿元。

  市本级政府性基金收入868.9亿元,下降2.9%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入8.4亿元、动用上年结转收入230.2亿元,收入总量为1107.5亿元。市本级政府性基金支出1010.3亿元,增长45.7%。加上市对区县政府性基金补助支出41.3亿元、调出资金48.4亿元(其中:按照国家有关规定,由政府住房基金、无线电频率占用费等2项政府性基金转列一般公共预算,相应的结余资金0.3亿元调入一般公共预算;由2015年底政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分调入一般公共预算的资金为48.1亿元)、结转下年支出7.5亿元,支出总量为1107.5亿元。其中:市本级国有土地使用权出让收入762.6亿元,市本级国有土地使用权出让支出906.9亿元。

  3.国有资本经营预算

  2016年,全市国有资本经营收入85.3亿元,下降22.7%。加上上年结转收入32.3亿元,收入总量为117.6亿元。全市国有资本经营支出117.6亿元,增长44.3%。

  市本级国有资本经营收入70.4亿元,下降23.7%。加上上年结转收入27.5亿元,收入总量为97.9亿元。市本级国有资本经营支出81.7亿元,增长24.8%。加上调出资金16.2亿元,支出总量为97.9亿元。其中:资本性支出73.5亿元,主要用于支持市属国有企业技术创新和能级提升,支持市属国有企业参与浦东和虹桥机场重要基础设施改扩建、国家会展中心公共设施配套建设等公益性项目投入,支持中国保险交易所和人民币跨境支付系统项目筹建,支持现代服务业发展和传统商贸业转型等重点项目投入,支持海湾森林公园、芦潮港危险货物集装箱堆场搬迁等涉及生态环境保护和城市运行安全的重点项目建设;费用性支出7.5亿元,主要用于支持国有企业创新发展,解决国有企业改革历史遗留问题等方面;其他支出16.9亿元,主要用于补充本市社会保险基金、加强国资监管等方面。市本级国有资本经营收支预算平衡。

  4.社会保险基金预算

  2016年,全市10项社会保险基金收入3528.9亿元,增长7.6%。其中:保险费收入3059.7亿元,财政补贴收入368.5亿元(其中,按照国家有关规定,由市本级国有资本经营预算调入一般公共预算、用于补充社会保险基金的资金为16.2亿元),利息收入72.7亿元。全市10项社会保险基金支出3076.6亿元,增长8%。本年收支结余452.3亿元,年末滚存结余3474.7亿元。

  需要说明的是,按照国家和本市有关规定,从2016年起,本市将“职工基本养老保险”拆分为“企业职工基本养老保险”和“机关事业单位基本养老保险”,将“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗保险”合并为“城乡居民基本医疗保险”。据此,“一分一合”,2016年本市报送市人代会审议的社会保险基金仍为10项。同时,中央经济工作会议明确2016年“要降低社会保险费,研究精简归并‘五险一金’”。鉴于国家的费率调整方案尚未正式确定,目前还在评估论证和研究拟订中,为稳妥起见,拟在年中再作预算调整。

  由于各区县一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的预算批准时间与本市总预算编制时间尚不衔接,2016年本市总预算中区县级预算,仍由市财政汇总代编。

  三、进一步贯彻《预算法》,认真抓好2016年预算执行

  (一)大力推进依法理财、民主理财。将学习贯彻《预算法》及其实施条例作为“七五”普法的重要内容,进一步增强法治理念和规则意识;按照“建体系、补短板”的要求,着力加大财政制度创新力度,启动开展政府采购、财政监督等重点领域的地方财政立法,制定和实施权责发生制政府综合财务报告、代理记账机构管理等重点领域的财政管理办法,修订完善政府采购代理机构监督检查、政府采购评审专家管理、政府采购集中采购机构年度考核、行政事业单位内部控制等方面的制度规范,进一步提升制度规范层级,加快形成比较完备的财政制度规范体系;进一步完善预算调整机制,切实增强预算执行的严肃性和约束力;深入推进简政放权和财政行政审批标准化建设,探索实施财政行政权力标准化管理,着力创新完善依法理财、民主理财的体制机制;严格执法程序,规范执法行为,进一步提升财政执法质量和水平。

  (二)进一步夯实财政管理基础。按照总体规划、分步实施、逐步到位的原则,重点选择养老、基层医疗卫生、司法、行政等重点领域金额较大、增量较多、专业性强、社会关注度高的财政支出,加快推进项目支出定额标准体系建设,有效发挥财政支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用;按照分层设立、分级管理的要求,分别设立本市各级财政部门、预算主管部门和基层预算单位项目库,并将项目评审与项目库建设有机地结合起来,力争2016年各部门开展评审的项目资金不低于项目支出的60%,加快建立“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的预算管理新机制;结合开展行政事业单位国有资产清查,进一步完善行政事业单位资产管理信息数据系统,探索研究有利于资产合理调剂、共享共用的资产“公物仓”机制,研究建立预算编制与资产配置有机结合的预算管理新机制;全面实施国家新修订的《会计档案管理办法》,深化推进管理会计体系建设,分层次、有梯度地加强会计人才培养;进一步完善与《预算法》全面实施、中期财政规划管理和预算评审、财政监督、风险防控力度不断加大相适应的财政信息系统平台功能,加快实现财政管理的科学化、规范化。

  (三)进一步提高预算执行的均衡性和时效性。在提高预算编报完整性、及时性和准确性的同时,进一步优化政府采购计划编制,着力强化政府采购项目预算约束,完善市本级财政专项资金、补助补贴资金以及政府性基金等财政资金的政府采购机制;以项目支出特别是重大项目支出为抓手,逐步实现盘活存量实时化,对于执行进度较慢的部门项目预算、未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的转移支付或者确因政策调整不再支出的,按规定及时收回总预算;在继续完善结转结余资金定期清理和统筹使用长效机制的同时,着力加大对因支出结构不合理造成的财政存量资金清理盘活力度,统筹用于经济社会发展的重点领域和薄弱环节;进一步建立健全加快预算支出进度的激励约束机制,明确责任主体,继续实施对市级部门和区县财政的支出执行进度通报制度,加快预算执行和项目支出的整体进度,提高财政资金使用效益。

  (四)进一步建立健全财政风险防范长效机制。将国库集中支付电子化管理的实施范围拓展至市级预算单位所有财政资金,积极推动国库集中支付电子化改革向区县延伸,并选择部分区县开展改革试点;进一步梳理、调整、完善市级预算执行预警指标体系,研究完善预警结果运用机制;进一步拓展公务卡使用范围,巩固公务卡制度改革成果;进一步加强非税收入收缴管理,选择部分执收单位试行电子票据,积极探索电子缴费;严格执行国务院“约法三章”,从严控制“三公”经费等一般性支出,强化部门综合预算管理,坚持勤俭办事;进一步落实国家对地方政府债务实行限额管理的各项制度规定,完善预算管理机制,加大置换债券发行力度,强化风险预警,建立健全新增债券安排与风险程度挂钩机制,切实防范债务风险。加快推进行政事业单位内部控制规范全面实施,逐步扩大企业内控标准实施范围;支持实施公立医院和地方高校总会计师制度,完善市管企业财务总监委派管理。

  (五)进一步加大财政监督、绩效评价和信息公开力度。将财政监督融入财政管理全过程,加大对重大财税政策和制度执行、重大财税改革实施和重大财政资金使用情况的监督检查力度,强化对政府投资项目的事中、事后监管,进一步提高财政运行的规范性、安全性和有效性;全面推进预算绩效管理,预算部门编报项目预算绩效目标的比例和开展项目绩效评价的资金总量不低于上年水平,进一步加大对教育、科技等重点支出的绩效评价力度,扩大部门整体支出绩效评价试点范围,完善中央专项转移支付资金绩效评价机制。进一步加大财政信息公开力度,政府预决算和部门预决算中的一般公共预算基本支出按经济分类全面细化公开到“款”级科目;部门预算在原按财政拨款预算支出公开的基础上,进一步细化公开为一般公共预算支出和政府性基金预算支出;将专项转移支付预决算按项目、按地区公开,税收返还和一般转移支付分地区公开;深化政府采购领域信息公开,实现采购预算、采购文件、采购结果等全流程信息公开;开展绩效目标、绩效评价报告信息公开试点。

  各位代表,完成2016年预算意义重大。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,在中共上海市委的领导下,诚恳接受人大、政协的指导监督,砥砺奋进,克难攻坚,为加快建设具有全球影响力的科技创新中心、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者、不断提高城市核心竞争力作出新贡献!


收藏 打印本页】 【关闭窗口