关于上海市2014年预算执行情况和2015年预算草案的报告
( 2015年2月10日 )


(2015年1月29日上海市第十四届人民代表大会第三次会议通过)

上海市财政局

各位代表:

  受上海市人民政府委托,现将本市2014年预算执行情况和2015年预算草案提请市十四届人大三次会议审议。请政协委员和其他列席人员提出意见。

  一、2014年预算执行情况

  2014年,各区县、各部门、各单位在党中央、国务院和中共上海市委的坚强领导下,坚持稳中求进、改革创新,紧紧围绕创新驱动发展、经济转型升级,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,经济社会持续稳步发展,完成了市十四届人大二次会议确定的目标任务。在此基础上,财税改革发展积极有序推进,财政运行稳中有进、稳中提质,预算执行总体良好。

  (一)落实市人大预算决议情况

  按照市十四届人大二次会议有关决议、市人大财政经济委员会的审查意见,牢牢把握稳中求进工作总基调,凝心聚力,攻坚克难,扎实做好各项财政工作,财政的职能作用进一步增强。

  1.聚焦支持上海自贸试验区和“四个中心”建设,着力促进培育开放型经济新优势。在认真落实国家有关促进上海自贸试验区税收政策的同时,根据国家总体方案明确的税制改革原则,参照国际通行规则,研究提出自贸试验区新一轮税收政策建议,并及时设立上海自贸试验区专项发展资金,与上海自贸试验区功能定位、改革试点和创新发展相适应的财税环境进一步优化;按照国家统一部署和我国政府的对外承诺,积极配合财政部等国家有关部门认真做好金砖国家开发银行总部落户上海的国际竞标和筹建准备工作,并积极开展地方政府债券自发自还改革试点,建立地方政府债券信用评级制度;批准首家以上海自贸试验区命名的会计师事务所分所挂牌营运,制定和实施《香港特别行政区和澳门特别行政区会计专业人士担任中国(上海)自由贸易试验区会计师事务所合伙人试行办法》;整合设立对外投资合作专项资金,进一步完善企业中长期出口信用保险扶持政策,提升企业“走出去”开展国际贸易的能力和水平;制定《上海国际航运中心建设专项资金管理暂行办法》,修订《上海航空枢纽建设专项扶持资金管理办法》,扩大启运港退税政策试点范围。

  2.围绕加快实施创新驱动发展战略,着力加大对科技创新、结构调整、产业转型升级的财税支持力度。进一步将铁路运输、邮政和电信业纳入“营改增”试点范围,结构性减税效应进一步放大(截至2014年年底,全市共有24.6万户企业纳入试点范围,比年初的19.9万户新增4.7万户);改革和完善本市高等院校、科研院所职务科技成果管理制度,建立健全符合科技成果转化规律的科技成果使用处置管理制度,完善科技成果转化利益共享分配机制,实施科技成果转化“投资损失”免责政策;围绕加快新技术、新模式、新业态、新产业“四新”经济发展,制定和实施市级财政专项资金整合优化方案;健全商业性融资担保机构担保代偿损失风险补偿机制,完善中小微企业贷款信用担保网络和财务会计服务体系,认真落实国家有关扩大小微企业所得税优惠政策实施范围、进一步支持小微企业发展的增值税和营业税政策,以及部分行政事业性收费减免等减税降费政策,切实降低大众创业、万众创新成本;加大对互联网金融和平台经济发展的支持力度,全面落实国家有关鼓励企业固定资产加速折旧、支持技术先进型服务企业发展等企业所得税政策,扩大政府采购节能环保产品范围,完善并实施支持生物医药、新能源汽车、信息消费等方面的财政政策;加大对落后产能淘汰、重点地区调整和重点区域开发的财政聚焦支持力度,持续推动传统产业升级和新兴产业成长。

  3.完善民生财政保障机制,着力提升民生支出绩效。优先安排市政府确定的10大类28个实事项目经费预算;落实国家有关支持重点群体创业就业和退役士兵自主就业的税收优惠政策,细化落实鼓励高校毕业生就业创业特别是支持高校毕业生到农村基层工作的学费补偿和国家助学贷款代偿政策;支持“城居保”和“新农保”制度并轨改革,积极探索推进建立以补需方为主的基本养老服务财政补贴政策;加大对教育综合改革、医药卫生体制改革、企业职工职业培训、公共文化服务体系建设等方面的财政聚焦保障力度,支持加快推进重大公共基础设施建设、城市管理顽症整治、大气污染防治、水环境治理、林地绿化建设和“城中村”改造;将市政府下达的人口规模控制数作为转移支付的重要依据,增加考虑区县老年人口数量,以及居委会、村委会等基层组织数量因素,完善大型居住社区管理运行的补助机制;聚焦支持具有长期稳定收益的综合帮扶项目和有利于改善农村人居环境的“美丽乡村”建设;支持和促进在中心城区实行市场监管新体制、在浦东新区实施知识产权“三合一”改革;将市与区县联动开展绩效评价的实施范围,从教育经费扩大到就业、医疗卫生、住房保障、公交补贴等民生领域的重点支出项目,财政的民生支出效益进一步提高。

  4.坚持整体推进和重点突破相结合,着力深化预算管理制度改革。制定和实施《上海市国有资本经营预决算管理工作规程(试行)》、《上海市社会保险基金预算管理工作规程(试行)》;深化中期预算管理改革试点,加大政府购买服务力度,实施高等教育投入机制改革;建立结转结余资金定期清理机制以及结转资金与年度预算安排的统筹平衡机制;研究完善本市基层法院、检察院经费预算管理体制,确保司法体制改革试点有力推进;从2014年1月1日起全面实施《行政单位会计制度》、《高等学校会计制度》、《科学事业单位会计制度》、《中小学会计制度》和《行政事业单位内部控制规范(试行)》,并将权责发生制政府综合财务报告试编范围由市本级和宝山、嘉定两区扩大到其他15个区县,实现市与区县全覆盖;出台《关于进一步加强本市政府性债务管理的若干意见》,着力从制度和源头上有效防范政府性债务风险。

  5.严格落实中央八项规定,着力加强财政科学管理。在全面落实国家有关因公临时出国经费、因公短期出国培训费用管理办法的同时,及时印发本市市级机关差旅费、会议费、外宾接待经费和培训费等管理办法,制定市级行政单位办公设备、办公家具等通用资产配置标准,开展严肃财经纪律和“小金库”专项治理,进一步完善落实中央八项规定的长效管理机制。实施预算评审和绩效目标管理的项目占市各部门项目支出预算的比重达到30%以上,并选择2个市级预算部门率先实施整体支出绩效评价试点。及时公开预决算报告,基本形成政府“四本预算”的全面公开体系;将2013年度市本级公共财政决算表支出内容全部细化到“项”级科目;积极推动市、区县、乡镇三级政府全面公开“三公”经费,推进市级行政单位(含参照《公务员法》管理的事业单位)公开本单位行政经费信息;全面实施电子集市采购和单一来源采购结果信息向社会公开;在财政绩效评价结果信息公开中增加公开“主要问题”、“整改建议”和“整改情况”等方面的内容。

  (二)2014年预算收支执行情况

  1.一般公共预算

  全市一般公共预算收入4585.6亿元,为预算的103.8%,比2013年(下同)增长11.6%。加上中央财政与本市结算净收入419亿元,中央财政专款上年结转收入、调入资金、调入预算稳定调节基金、动用历年结余等75.1亿元,以及本市地方政府债券收入126亿元;减去调出资金28.6亿元,全市可以安排使用的一般公共预算收入总计5177.1亿元。全市一般公共预算支出4923.4亿元,完成调整预算的101.6%,增长8.7%。加上地方政府债券还本36亿元、中央财政专款结转下年支出45.7亿元、安排预算稳定调节基金160.6亿元,全市一般公共预算支出总计5165.7亿元。全市一般公共预算执行结余11.4亿元。

  市本级一般公共预算收入2209.3亿元,为预算的103.9%,增长11.8%。加上中央财政与本市结算净收入419亿元,中央财政专款上年结转收入、调入资金等44.1亿元,以及本市地方政府债券收入126亿元;减去市对区县税收返还和转移支付772.2亿元,调出资金16亿元,市本级可以安排使用的一般公共预算收入总计2010.2亿元。市本级一般公共预算支出1687.6亿元,完成调整预算的100.5%,增长6.1%。加上地方政府债券还本36亿元、转贷区县地方政府债券支出126亿元、中央财政专款结转下年支出45.7亿元、安排预算稳定调节基金114.9亿元,市本级一般公共预算支出总计2010.2亿元。市本级一般公共预算执行基本平衡。

  需要说明的是,经国务院批准,财政部核定本市自行组织发行2014年地方政府债券的总量为126亿元。根据市十四届人大常委会第十四次会议批准的《上海市2014年市本级预算调整方案》,市财政局相应调整了2014年市本级预算。调整后,市本级一般公共预算支出总计由年初的1716亿元调整为1842亿元。2014年本市发行地方政府债券126亿元全部转贷有关区县政府使用,主要用于重大公益性项目支出等。

  (1)市本级主要收入项目执行情况

  增值税413.3亿元,为预算的104.1%,主要是“营改增”试点稳步推进,试点范围进一步扩大,带动改征增值税增长高于年初预期。营业税490.8亿元,为预算的98.6%,主要是本市新建商品房销售金额和存量房交易金额双双回落,以及“营改增”试点范围进一步扩大,导致营业税增长低于年初预期。企业所得税569.7亿元,为预算的106.8%,主要是来源于企业上年利润形成的企业所得税汇算清缴收入增加较多,以及金融、租赁和商务等服务业发展态势良好,带动企业所得税增长高于年初预期。个人所得税207.4亿元,为预算的105.2%,主要是本市职工工资收入持续稳步增加,带动个人所得税增长高于年初预期。城市维护建设税100.6亿元,为预算的96.7%,主要是市本级营业税收入低于年初预期,按营业税等流转税收入附加征收的城市维护建设税比年初预算相应减少。教育费附加收入120.3亿元,为预算的98.6%,主要是市本级营业税收入低于年初预期,按营业税等流转税收入附加征收的教育费附加收入比年初预算相应减少。

  2014年市本级一般公共预算收入比预算超收83.3亿元(其中:水资源费专项收入超收1.8亿元)。按照国家法律法规规定和国务院有关超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金的要求,市本级预算超收收入使用情况为:一是按照专款专用的规定,相应增加安排市本级水资源费专项支出1.8亿元;二是安排市本级预算稳定调节基金81.5亿元。

  (2)市本级主要支出项目执行情况

  教育支出206.2亿元。主要用于落实国家和本市中长期教育规划纲要提出的重点改革发展项目经费;支持职业教育发展;提高基础教育均衡优质水平,重点实施城乡一体化项目,完善学前教育公共服务体系,实施创新素养实验室建设,落实内地民族班扩招;推进重大市级教育基本建设工程;加快推进“文教”、“科教”、“医教”、“体教”结合项目,促进教育与其他行业协同发展。

  科学技术支出129.1亿元。主要用于落实国家科技重大专项及地方配套资金、科技部等中央单位与上海共同推进的科研任务等,支持基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究;落实企业自主创新、软件和集成电路产业发展、知识产权专利资助等资金,促进科技成果转化与应用;加快推进“张江”、“紫竹”和“杨浦”等国家级科技创新园区发展。

  社会保障和就业支出168.8亿元。未完成预算主要是年初预算安排的城乡居民基本养老保险基金财政补助,原计划由市财政统一列支,执行中按规定当年继续由市、区县两级分别列支,市级支出相应减少。社会保障和就业支出主要用于落实财政对城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险、小城镇基本养老保险等社会保险基金的补助,支持建立城乡统一的居民养老保险制度,积极缓解小城镇养老保险基金未来支付压力;落实事业单位退休人员补贴,对符合独生子女政策的退休人员发放一次性计划生育奖励费等;支持养老服务体系建设,提高救助对象给养费标准,落实特殊困难群体救助、退役安置、社会福利等专项经费;落实促进就业专项资金,保障公益性、开放性实训基地运行,实施应届毕业生、校企合作培训补贴,鼓励就业困难人员在特定行业和涉农范围就业试点。

  医疗卫生与计划生育支出70.7亿元。主要用于落实市级医院开展学科人才建设、医疗设备购置、信息化建设等补助资金,支持公立医院综合改革,落实4家郊区新建三级医院过渡期财政补偿政策;落实城镇居民基本医疗保险补助、大学生医疗保障补助、城乡医疗救助等资金;支持开展新一轮中医药事业发展三年行动计划和重大公共卫生服务项目,保障院前急救体系建设、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健等经费;支持食品安全监管职能整合调整,落实食品药品、医疗器械专业检测装备购置经费、食品药品监督管理所开办经费等,支持和促进加大食品药品安全监管力度。

  农林水支出89.9亿元。主要用于实施农村综合帮扶项目,推动一批具有稳定“造血”功能的项目落地;推进“美丽乡村”建设,实施骨干河道整治和河道设施长效管理,小型农田水利建设和农田水利基础设施长效管理,完成100个村庄、4万农户生活污水处理设施改造;落实对农民的水稻、蔬菜种植、农业保险保费和农机具购置等补贴,推动农业科技创新、支持新型农业经营主体发展,实施高水平粮田、设施菜田、畜牧标准化生态养殖基地、标准化水产养殖场等建设和农用地促淤圈围。

  文化体育与传媒支出34.8亿元。主要用于支持各类公共文化活动、展览的举办和公益性文化场馆免费开放,加强艺术创作;推进上海文博事业发展,加强文物保护;支持文化体制改革,增强国有文艺院团发展活力;引导扶持重点文化产业项目;积极保障竞技体育训练参赛经费、落实运动员后备队伍建设以及公共体育场馆设施运行和维修。

  公共安全支出78亿元。主要用于安排公检法司等政法部门的正常运转和办案等经费支出,落实电子警察建设维护、监所房屋及设施维修改造经费,因私护照和机动车证照工本费等专项支出。

  商业服务业等支出33亿元。主要用于落实国际旅游度假区、虹桥商务区、闸北区国家服务业综合改革试点等专项;支持对外贸易发展,鼓励和引导企业开拓国际市场;落实服务业发展引导资金,支持新农村现代流通服务网络建设。

  节能环保支出44.2亿元。主要用于全面推进清洁空气行动计划,实施燃煤(重油)锅炉清洁能源替代1675台,淘汰黄标车和老旧车辆17.2万辆,支持燃煤电厂脱硝设施建设,支持新能源汽车推广应用,调整危险化学品企业,推进畜牧养殖场污染减排、直排污染源截污纳管,实施城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程,加强环保科研和环境监测。

  公共基础设施建设支出534.8亿元。主要用于北横通道新建一期工程等公共交通基础设施建设;东风西沙水库和取输水泵站工程等城市运行保障设施建设;第一人民医院改扩建等社会民生事业设施建设;外环生态专项建设等生态环境建设和整治;郊区黄浦江上游水厂深度处理工程、大型居住区内文化活动中心等郊区农业及大居配套建设;“十二五”重大市政道路项目市对区县补助;安排市级政府性债务偿债资金等支出。

  城乡社区支出18.6亿元。主要用于城市道路等公共设施维护;城市综合行政执法和管理监督,建设工程检测和安全质量监督管理、市容环境监测;城市网格化信息系统和快速路监控信息系统运行维护,城市生活垃圾处置和废弃物管理;城市总体规划和详细规划编审,“世界城市日”活动等经费支出。

  交通运输支出78.8亿元。主要用于落实公路建设和养护、内河航道疏浚、公交等行业油价补贴,支持航空枢纽建设等支出。

  (3)市对区县转移支付预算执行情况

  市对区县转移支付385.4亿元,完成预算的100.1%。其中:一般性转移支付360.3亿元,占比93.5%;专项转移支付25.1亿元,占比6.5%。主要用于加强区县的教育、“三农”、医疗卫生、社会保障、生态补偿、公共安全、文化体育、城市维护、社区管理等九个方面的均衡保障,促进基本公共服务均等化。

  2.政府性基金预算

  全市政府性基金收入2532.7亿元,为预算的142.1%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入15.8亿元,动用上年结转收入、调入资金等97.7亿元,全市可以安排使用的政府性基金收入总计2646.2亿元。全市政府性基金支出2302.7亿元,完成预算的126.3%。全市政府性基金结转下年支出343.5亿元。

  市本级政府性基金收入981.3亿元,为预算的128.4%。加上中央财政对本市政府性基金补助收入15.8亿元,动用上年结转收入、调入资金等34亿元,减去市对区县政府性基金补助支出90.4亿元,市本级可以安排使用的政府性基金收入总计940.7亿元。市本级政府性基金支出789亿元,完成预算的109.8%。市本级政府性基金结转下年支出151.7亿元。其中:市本级国有土地使用权出让收入764亿元,为预算的132.9%。国有土地使用权出让收入超过预算,主要是2014年市中心城区地块集中入市供应,土地出让溢价率较高,国有土地使用权出让收入高于年初预期。市本级国有土地使用权出让支出662.1亿元。主要用于世博园区、虹桥商务区主功能区、中心城区重点旧改地块的土地储备支出;轨道交通建设和临港、长兴地区的城市建设支出;廉租住房、公共租赁住房等保障性安居工程以及大型居住社区外围市政配套设施建设补助支出等。

  3.国有资本经营预算

  全市国有资本经营收入61.6亿元,加上上年结转收入2.1亿元、动用历年结余15.3亿元,全市国有资本经营收入总计79亿元。全市国有资本经营支出75.7亿元。全市国有资本经营预算执行当年结余3.3亿元,结转下年使用。

  市本级国有资本经营收入46亿元,为调整预算的101.1%,增长18.8%。加上上年结转收入0.1亿元、动用历年结余15.3亿元,市本级国有资本经营收入总计61.4亿元。市本级国有资本经营支出60.9亿元,完成调整预算的100%,增长57.3%。其中:资本性支出56.7亿元,主要用于支持国有企业技术创新和能级提升、航运业和现代服务业等重点产业发展、民生项目建设等方面;费用性支出3.6亿元,主要用于支持国有企业创新发展、解决国有企业改革历史遗留问题等方面;其他支出0.6亿元,主要用于国资监管等方面。2014年,市本级国有资本经营预算执行当年结余0.5亿元,结转下年使用。

  4.社会保险基金预算

  全市9项社会保险基金收入2511.5亿元,为预算的99.9%。其中:保险费收入2359.1亿元,财政补贴收入81.2亿元。全市9项社会保险基金支出2136.1亿元,完成预算的99.9%。社会保险基金本年收支结余375.4亿元,年末累计结余2083.1亿元。

  需要说明的是,2014年,本市社会保险制度体系进一步完善、保障力度进一步加大。一方面,城乡差距进一步缩小。根据国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,制定并实施《上海市城乡居民基本养老保险办法》,实现了“城镇居民社会养老保险”和“新型农村社会养老保险”的制度合并,本市城乡居民基本养老保险在适用范围、缴费和补贴水平、待遇标准等方面进一步规范统一。另一方面,待遇水平进一步提高。“城镇职工基本养老保险”、“新型农村社会养老保险”、“城镇居民社会养老保险”的待遇水平都有了一定程度的提高,“失业保险”、“工伤保险”等的保障力度也进一步增强。

  总的看,2014年本市预算执行总体良好,财政改革发展迈出新步伐,各项工作取得新进展,这是市委正确领导的结果,是人大、政协及代表委员们监督指导、支持帮助的结果,是各区县、各部门、各单位和社会各方面团结拼搏的结果。

  同时,我们也清醒地认识到财政改革发展面临的问题与挑战:一是财政收入平稳增长与支出需求刚性增长矛盾突出,政府“四本预算”的统筹平衡和联动安排难度较大;二是政府预算的完整性、科学性、规范性和透明度有待进一步提高,预算管理制度改革有待进一步深化推进;三是与创新社会治理加强基层建设要求相适应的基层经费保障机制有待进一步完善,基本公共服务的城乡差异有待进一步缩小,民生保障和改善力度有待进一步加强;四是与建设具有全球影响力的科技创新中心、发展“四新”经济相适应的财税政策体系有待进一步完善,财政专项资金的整合优化力度有待进一步加大,财政支持方式有待进一步优化;五是财政支出标准体系、中期财政规划和信用体系建设有待进一步加强,地方政府性债务管理有待进一步完善,财务会计管理基础有待进一步夯实,等等。对此,市政府高度重视。我们将结合推进实施新一轮财税体制改革,采取切实有力措施,认真加以解决。

  二、2015年预算草案

  2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,也是全面完成“十二五”规划的收官之年。2015年本市地方财政收支预算安排的指导思想是:全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实十届市委七次全会的各项部署,坚持稳中求进工作总基调,坚持以提高经济发展质量和效益为中心,主动适应经济发展新常态,进一步深化财税改革,继续实施积极的财政政策并适当加大力度,坚持不懈地推进创新驱动发展、经济转型升级;加大政府“四本预算”统筹力度,盘活存量,用好增量,有保有压,确保重点领域支出特别是民生支出,从严控制一般性支出;坚持依法理财,加强财政管理,强化风险防控,促进实现上海经济持续健康发展和社会和谐稳定。

  (一)2015年财税政策和财税改革工作重点

  1.围绕加快完善开放型经济体系,进一步支持和促进上海自贸试验区新一轮改革创新与“四个中心”联动发展。主动适应自贸试验区扩围试点的新形势,加大财政政策聚焦力度,重点支持贸易投资便利化、信息共享服务平台建设;积极支持货物状态分类监管试点,着力推进国家有关鼓励对外投资、离岸业务和特定金融市场发展、促进个人投资等方面的税收政策尽快完善落实,加快形成与国际投资贸易通行规则相衔接的税收制度体系,保持制度创新的先发优势,努力为国家深化税制改革积累新经验;全力配合国家有关部门进一步做好金砖国家开发银行筹建的各项工作,支持互联网金融集聚区和股权并购、跨国金融服务等特色金融集聚园区建设;深化推进地方政府债券自发自还试点,着力支持稳增长、促发展、补短板、添后劲;不断完善有利于促进消费环境优化、城乡居民增收,消费信心提升的财政政策,积极推进境外旅客购物离境退税政策落地,有效激活内外消费需求;进一步加大对现代航运集疏运体系建设和高端航运服务业发展的财政聚焦支持力度,促进提升上海航运中心的国际航运服务能级;着力拓展和发挥财政资金的示范、引导作用,支持扩大技术装备出口和服务贸易加快发展,鼓励企业积极参与“一带一路”、长江经济带建设和长三角一体化发展,努力在出口转型升级和实施“走出去”战略中拓展企业发展新空间;认真落实国家减税降费政策,进一步优化完善中小微企业融资环境,减免涉及小微企业的有关行政事业性收费和政府性基金,切实减轻企业负担,更好地发挥中小微企业在促进上海自贸试验区新一轮改革创新和“四个中心”建设中的重要作用。

  2.围绕建设具有全球影响力的科技创新中心,进一步加大对创新驱动发展战略的财政聚焦支持力度。一是进一步完善财税支持政策体系。新增安排促进科技创新中心建设资金,整合设立产业转型升级发展专项资金,鼓励引导企业加强技术中心创新能力建设、产学研用合作;进一步完善政府采购支持科技创新的政策措施,对经认定的创新产品实施政府首购,对符合条件的创新产品以战略合作方式实施政府订购,并对取得专利的创新产品按规定实施单一来源采购,加大创新产品采购力度;加强科研项目和资金管理,研究建立适应不同类型科研院所、不同类型科研项目特点的财政支持机制;清理取消与科技创新不相适应、不合理、不合法的行政事业性收费项目,建立健全涉企收费项目清单管理制度,并积极争取从税收政策上鼓励和引导天使投资、风险投资参与企业科技创新,着力培育市场化的科技创新机制。二是深化财政科技投入机制改革。进一步优化完善有利于科技创新的财政资金统筹投入机制,加大对各类科技计划(专项)的整合优化力度,逐步构建总体布局合理、功能定位清晰的财政科技计划(专项)支持体系,促进科技发展规划和重点任务的统筹协调;创新财政资金投入方式,鼓励通过设立引导基金、担保基金等市场化模式,建立健全“投贷”、“投保”联动机制,促进科技与金融有机结合,着力发挥财政资金“四两拨千斤”的示范放大效应,吸引更多社会资金、金融资本支持科技成果转化。三是加大对重点领域和关键环节的聚焦支持力度。健全科技创新引导支持机制,加快推进科技人才高地、科技中介服务体系和研发公共服务平台建设,重点支持基础前沿、关键共性、社会公益和战略高技术研究;继续增加安排战略性新兴产业和节能减排专项资金,加大对大气污染治理资金投入力度,进一步支持淘汰落后产能、压缩化解过剩产能;建立健全对新能源汽车的支持推广机制,推动形成绿色低碳循环发展新方式;着力支持智慧城市建设,努力夯实科技创新创业的信息化基础。

  3.围绕提升城市管理和社会治理水平,进一步支持和促进加强基层基础建设。全面贯彻落实市委、市政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》的精神和要求,按照总体规划设计、区分不同情况、分类分项推进、逐步实施到位的原则,以深化司法体制改革试点、完善综合执法体制等为重点,进一步优化市与区县基本公共服务的事权和支出责任划分,加大财力向基层倾斜力度,强化基层基础建设的财力保障;健全区县政府对街道经费支出部门预算管理和全额保障机制,支持和推动街道工作重心切实转移到公共管理和服务上来;强化落实区县、乡镇在加强基层建设财政保障方面的主体责任,加大区县、街镇对居委会经费保障力度,着力提高居委会的自治能力;坚持财政保障与村级自我积累相结合、经费保障机制健全与农村产权制度改革相衔接的原则,进一步完善村级组织基本运转经费保障机制,确保村级组织正常运转;加大对财力困难地区特别是远郊纯农地区、生态保护区域、经济相对薄弱地区和大型居住社区所在地区的财政转移支付力度;支持城市管理和公共安全体系建设,加大对基层综合服务管理平台构建、安全生产、食品监管、城市管理顽症治理和火灾隐患排查整治等方面的财政投入和经费保障力度,聚焦支持以治安巡逻防控网、武装应急处突网和群防群治守护网为核心内容的立体化社会治安防控体系建设,确保城市安全运行和社会和谐稳定。

  4.围绕缩小城乡差距,进一步创新完善与城乡发展一体化相适应的财政保障机制和政策支持体系。结合推进新型城镇化,围绕加快推进全局性、基础性、战略性重大工程和重点区域建设,进一步完善公共基础设施建设管理体制,推动公共基础设施建设向郊区倾斜;推进建立规范的地方政府举债融资机制,积极推广运用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励社会资本积极参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,有效撬动社会资本投资;结合推进“美丽乡村”建设,进一步落实和完善河道养护和河道整治市级补助政策,加大对郊区农村生活污水治理的财政投入力度,推动农村水环境治理;进一步完善农村道路和环境治理投入保障机制,加大对乡村道路建设管理投入力度,推进建立乡村道路管养长效机制;以整建制创建国家现代农业示范区为契机,加大对支农财政专项资金的整合统筹力度,健全农业补贴政策体系,支持深化农村改革,推进新型农业生产社会化服务体系建设,积极培育农民合作社联社,大力发展家庭农场,促进农业发展方式转变,健全“造血”机制,持续促进增加农民收入。

  5.围绕更好地保障和改善民生,进一步加大对推进社会事业改革创新的聚焦支持力度。一是支持就业和社会保障体系建设。围绕促进大众创业创新,认真落实国家鼓励创业带动就业的政策措施,鼓励和支持机关企事业单位扩大残疾人招录规模,促进残疾人等弱势群体及其家庭就业增收,着力增强政府公共就业服务能力,推动实现更高质量的就业;稳步推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革,支持“新农合”市级统筹,提高企业退休职工基本养老金水平;坚持“托底线、救急难、可持续”原则,统筹推进城乡低保标准统一和现代社会救助体系建设;完善多层次、梯度化的养老服务财政补贴机制,大力推进医养结合,鼓励社区居家养老,加大政府购买服务力度,有效扩大养老服务供给。二是支持深化医药卫生体制改革。支持公共卫生服务体系和健康城市建设,促进基本公共卫生服务均等化;全面开展城乡居民大病保险,做好城乡医疗救助与基本医保、大病保险、慈善救助之间的衔接;支持深化公立医院综合改革,进一步完善对中医、儿科、产科、精神卫生等公立医院的政府投入倾斜政策,支持住院医师规范化培训;支持深化社区卫生服务综合改革,完善收支两条线管理;支持深化医药分开改革和扩大药品带量采购试点。三是支持住房保障体系建设。聚焦支持重点区域旧区改造、公共租赁住房建设、老旧住房安全隐患处置,加快推进“城中村”改造。四是支持教育综合改革。以建立健全区县义务教育配置标准和支出标准体系等为重点,逐步建立区县投入和市级统筹相结合的义务教育投入机制;结合实施国家现代职业教育质量提升计划,加快建立与办学规模和培养要求相适应的现代职业教育财政投入机制;加大市级财政高等教育经费统筹力度,着力推进重点学科建设;支持教育国际化和信息化建设,促进优质教育资源共享。五是支持文化繁荣发展。加大财政投入力度,支持优秀文艺作品创作和文艺院团发展,鼓励文艺创作出新品、出精品、出人才;支持现代公共文化服务体系建设,鼓励和引导社会力量、社会资本参与提供公共文化服务,加快推进基本公共文化服务标准化、均等化;支持深化文化体制改革,深入推进文化金融合作,推动传统媒体与新兴媒体、文化与相关产业融合发展。

  6.围绕建立现代财政制度,进一步深化政府预算管理制度改革。一是积极推进中期财政规划管理改革。结合编制本市财政改革发展“十三五”规划,着力强化涉及财政政策和财政资金支持的部门、行业规划与中期财政规划的有机衔接,并在部分重点领域率先开展三年滚动预算试点,确保资金和项目对接,不断增强财政预算的前瞻性和可持续性。二是深化全口径预算管理改革。围绕完善政府预算体系,将本市新增机动车额度拍卖收入纳入一般公共预算管理;加强政府性债务管理,严控新增债务,积极化解存量债务,建立和完善债务管理考核制度,加快研究建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理新机制;着力完善国有资本经营预算管理制度,扩大国有资本经营预算收益收缴范围;将小城镇基本养老保险和基本医疗保险等2项本市地方性保险一并上报市人代会审议。在此基础上,着力加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹安排使用力度;以一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金和政府性基金项目结转资金为重点,进一步盘活财政存量资金,并将盘活的资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。三是深化预算支出管理制度改革。进一步加大对各类财政专项资金的整合规范力度,严格控制新设财政专项资金;贯彻落实国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,按照改革进程、实际需要和财力许可统筹安排各类重点支出;制定本市政府购买服务制度实施意见,大力推进政府购买服务;认真落实国务院出台的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,进一步将权责发生制政府综合财务报告的试编范围由市和区县扩大到部分乡镇;在全国率先试点实施《地方国库现金管理试点办法》,并引入国债质押方式,提高国库现金管理的安全性,确保国库现金管理的规范化、制度化和科学化。

  7.围绕完善税收制度,进一步深化推进税制改革。按照国家统一部署,将“营改增”范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域,并将新购入和租入的不动产纳入进项抵扣范围;结合推进完善地方税体系建设,密切跟踪国家有关完善消费税制度、推进房地产税立法、深化综合与分类相结合的个人所得税改革,以及将现行排污费改为环境保护税等重大税制改革进程,认真做好专题调研、测算分析和政策评估等配套工作,加快构建有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。

  (二)2015年财政收支预算

  根据2015年面临的财政经济形势、国家宏观调控要求、“减税降费”等财税政策影响和跨年度预算平衡的需要,以及中央和市委、市政府确定的生产总值等年度经济社会发展主要目标和重点任务情况,按照收入预算编制实事求是、积极稳妥、留有余地和支出预算编制统筹兼顾、突出重点、勤俭节约的原则,坚持和体现市委提出的“三个优先导向”要求(即坚持质量、效益和结构优先导向,坚持保障和改善民生优先导向,坚持保护和改善生态环境优先导向),对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算统筹安排如下:

  1.一般公共预算

  全市一般公共预算收入5213亿元,比2014年同口径(下同)增长7%,与全市经济增长保持同步。需要说明的是,按照党的十八届三中全会决定精神和国务院《关于编制2015年中央预算和地方预算的通知》的要求,收入预算从约束性转向预期性,由收入任务数变为收入预计数。在此基础上,加上中央财政税收返还和补助收入553.8亿元、中央财政专款上年结转收入45.7亿元、动用历年结余10亿元,全市可以安排使用的一般公共预算收入总计5822.5亿元。全市一般公共预算支出5492亿元,增长6%,加上上解中央财政支出228.8亿元、地方政府债券还本21亿元,全市一般公共预算支出总计5741.8亿元。全市一般公共预算结余80.7亿元。

  市本级一般公共预算收入2615亿元,增长7%,主要基于本市现行市与区县财政管理体制、财政收入结构和经济发展趋势。在此基础上,加上中央财政税收返还和补助收入553.8亿元、区县上解收入132.3亿元、中央财政专款上年结转收入45.7亿元、动用历年结余10亿元,市本级可以安排使用的一般公共预算收入总计3356.8亿元。市本级一般公共预算支出2042亿元,增长9.2%,加上上解中央财政支出228.8亿元、市对区县税收返还和转移支付支出1041.7亿元、地方政府债券还本21亿元,市本级一般公共预算支出总计3333.5亿元。市本级一般公共预算结余23.3亿元。其中,市对区县转移支付预算420亿元,增长6.4%(其中:一般性转移支付382.3亿元,专项转移支付37.7亿元)。主要是贯彻落实市委、市政府关于创新社会治理加强基层建设、推进城乡发展一体化等要求,围绕推进区县间基本公共服务均等化目标,坚持规范、公平、公开原则,完善转移支付办法,进一步加大对生态补偿、社区管理、城市维护、教育等方面的财政转移支付力度。截至预算编制时,财政部已下达的2015年中央财政专款较上年执行数减少,财政部尚未核定2015年本市地方政府债券发行规模。预算执行中,待中央财政专款下达到位以及财政部核定本市地方政府债券发行规模后,将按规定程序调增市本级一般公共预算收支。

  2015年市本级一般公共预算主要支出项目安排情况:教育支出242亿元,科学技术支出133.3亿元,社会保障和就业支出183.8亿元,医疗卫生与计划生育支出73.5亿元,农林水支出114.1亿元,文化体育与传媒支出50.2亿元,公共安全支出86.7亿元,商业服务业等支出35.5亿元,金融支出7.9亿元,节能环保支出48.2亿元,公共基础设施建设支出565.4亿元,交通运输支出213.5亿元,预备费55亿元。按照新《预算法》的规定,2015年预算年度开始后,市本级预算草案在市人代会批准前,参照上一年同期的预算支出数额,安排了必须支付的本年度部门基本支出、项目支出。

  落实中央和市委有关“艰苦奋斗、厉行勤俭节约”的要求,进一步严格控制“三公”经费预算。经统计汇总,2015年市本级行政单位(含参照《公务员法》管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费合计7.96亿元,比2014年预算数下降14.6%。其中:因公出国(境)经费1.78亿元、公务用车购置及运行费4.37亿元、公务接待费1.81亿元。

  需要说明的是,按照新《预算法》和财政部的有关要求,在编制2015年一般公共预算、政府性基金预算时,对预算编制的范围和内容等作了部分调整,主要包括三个方面:一是按照财政部《关于完善政府预算体系有关问题的通知》要求,从2015年1月1日起,将政府性基金预算中的11项基金转列一般公共预算。其中,涉及本市的有7项基金(即地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、水利建设基金、船舶港务费等)。二是按照财政部要求,为切实规范预算管理,从2015年1月1日起,本市将新增机动车额度拍卖收入纳入一般公共预算管理,并按照“取之于交通,用之于交通”的要求,专项用于本市公共交通方面的建设和补贴支出。三是按照新《预算法》的有关规定,对2015年一般公共预算收支表的项目作了调整和规范,将“上解中央财政支出”、“市对区县税收返还和转移支付支出”等项目由收入预算表的减项调整至支出预算表反映。在上述调整的基础上,为便于同口径比较,对2015年一般公共预算、政府性基金预算的上年执行数作了相应调整。

  2.政府性基金预算

  全市政府性基金收入1942.8亿元,下降16.4%,加上动用上年结转收入53.5亿元,全市可以安排使用的政府性基金收入总计1996.3亿元。全市政府性基金支出1978.6亿元,下降8.9%。全市政府性基金结转下年支出17.7亿元。

  市本级政府性基金收入691.3亿元,下降16.2%,加上动用上年结转收入32.2亿元,市本级可以安排使用的政府性基金收入总计723.5亿元。市本级政府性基金支出695.1亿元,下降5.4%,加上市对区县政府性基金补助23.4亿元,结转下年支出5亿元,市本级政府性基金支出总计723.5亿元。其中:市本级国有土地使用权出让收入597.5亿元,下降18%。市本级国有土地使用权出让支出605.7亿元。主要用于安排征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、保障性安居工程等支出。

  3.国有资本经营预算

  全市国有资本经营收入78.3亿元,加上上年结转收入3.3亿元,全市国有资本经营收入总计81.6亿元。全市国有资本经营支出81.6亿元。

  市本级国有资本经营收入65.5亿元,增长42.2%,加上上年结转收入0.5亿元,市本级国有资本经营收入总计66亿元。市本级国有资本经营支出66亿元。其中:资本性支出59.7亿元,主要用于支持市属国有企业技术创新和能级提升,支持市属国有企业集团参与港口设施、迪士尼项目等重大工程建设,支持中国保险交易所筹建,支持战略性新兴产业、现代服务业等重点项目投入,支持西郊国际农产品交易中心和市外粮源基地等民生保障项目建设,支持文化设施建设和新兴文化产业发展等方面;费用性支出5.6亿元,主要用于支持国有企业创新发展,解决国有企业改革历史遗留问题等方面;其他支出0.7亿元,主要用于国资监管等方面。市本级国有资本经营收支预算平衡。

  4.社会保险基金预算

  全市10项社会保险基金收入2811亿元,增长7.4%,其中:保险费收入为2659亿元,财政补贴收入为93.5亿元。全市10项社会保险基金支出2579亿元,增长15.5%。社会保险基金本年收支结余232亿元,年末累计结余2807亿元。

  需要说明的是,由于各区县一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的预算批准时间与本市总预算编制时间尚不衔接,2015年本市总预算中区县级预算,仍由市财政汇总代编。

  三、认真抓好2015年预算执行

  (一)全面落实新《预算法》,进一步严格依法理财。贯彻落实党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将学习宣传新《预算法》作为“六五”普法的重要内容,有计划、有重点、有步骤地开展新《预算法》业务培训,切实增强法治观念,强化规则意识,进一步营造良好的法治环境;认真贯彻落实国家将要出台的新《预算法实施条例》,进一步健全完善政府预算编制和执行、绩效评价、信息公开等方面的制度办法;扎实做好税收等优惠政策的清理规范工作;继续推进行政事业性收费和政府性基金的清理工作,取消不合理、不合法的收费基金项目;着力完善财政监督体系,加强对政府性基金收入使用情况的财政监管,加大对重大财政改革措施落实、重大财政政策实施、重要民生项目支出、预算执行情况和财务会计信息质量等方面的财政监督检查力度,进一步建立健全问责机制,严肃财经纪律,不断提高财政资金运行的规范性、安全性和有效性,确保新《预算法》真正落实到实处。

  (二)夯实财政管理基础,进一步规范预算执行。进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,力争在推进义务教育、养老服务和信息化项目等财政支出标准的规范统一方面取得新突破;重点将预算金额较大的民生项目、中期预算试点项目纳入财政预算评审,逐步建立起“未经评审项目不纳入预算项目库、未纳入项目库项目不安排预算”的项目支出管理机制,并逐步提高市级预算部门编报项目绩效目标的预算资金比例,扩大财政专项资金政策和部门整体支出绩效评价试点范围,加大对政府实事项目等重要民生支出项目的绩效评价力度,切实提高财政支出评审和预算绩效评价的质量和水平。深化完善国库集中收付电子化管理系统,逐步加大在区县、乡镇层面推广力度;实现非税收入收缴管理系统与银行系统的实时联网,加大财税库银横向联网力度,加快建立市区一体化的财税信息共享机制;研究完善公务卡强制目录管理;研究建立市级财政专项资金统一管理平台,加强对财政专项资金的动态跟踪、分析预警和实时监控。认真贯彻财政部《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》,着力提升会计工作总体水平;进一步落实《上海市市级事业单位国有资产管理暂行办法》,推进资产配置、资产使用、资产处置与预算编制的有机结合,切实提高国有资产使用效益。

  (三)围绕建设节约型政府,进一步完善厉行节约长效机制。正确处理政府与市场、社会的关系,科学界定财政作用边界,分类区分财政支出的公共性层次,避免大包大揽;全面贯彻《党政机关厉行节约反对浪费条例》,严格执行中央八项规定、国务院“约法三章”和本市“30条”实施办法要求,坚持从严从简,勤俭办一切事业;落实国家有关“政府性楼堂馆所一律不得新建”的规定,大力推进建设节约型机关;认真落实国家和本市有关加强公务支出管理的各项制度规定,坚持“三公”经费只减不增,严格执行差旅、会议、培训等公务支出经费管理办法,加强对预算执行特别是重大支出项目的跟踪管理和考核力度,不断强化预算约束;结合实施国家将要出台的《政府采购法实施条例》,进一步强化政府采购的源头和结果管理,加快构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购管理机制,不断提高政府采购效率,厉行节约,把宝贵的公共资金花在刀刃上;按照国家有关健全节庆、赛事活动等财务预算管理制度的各项规定,建立健全厉行节约反对浪费长效机制,促进实现公务支出管理的科学化、规范化、透明化。

  (四)加大信息公开力度,进一步推进财政公开透明。一是细化政府预算信息公开内容。政府预算按支出功能分类细化公开到“项”级科目,试行推进部门预算基本支出按经济分类公开到“类”级科目;社会保险基金按各险种具体细化公开;专项转移支付预算按项目、按区县公开。二是扩大部门预算公开范围。除涉密信息外,所有涉及使用财政资金的部门(单位)均应公开预决算,并按功能分类全部细化公开到“项”级科目。三是深化“三公”经费预决算信息公开。市各预算部门在公开本部门预决算的同时,也一并公开本部门“三公”经费的预决算,并进一步公开“三公”经费决算中的出国团组等明细情况。

  各位代表,完成2015年预算意义重大。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,在中共上海市委的坚强领导下,诚恳接受人大、政协的指导和监督,奋发进取,开拓创新,确保圆满完成2015年财政预算任务和“十二五”规划目标任务,为加快推进上海“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心建设、继续当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者、不断提高城市核心竞争力作出新贡献!

 

 


收藏 打印本页】 【关闭窗口