关于《上海市人民政府规章制定程序规定》的解读
( 2018年5月30日 )


  2018年5月7日,市政府第10次常务会议审议通过《上海市人民政府规章制定程序规定(修订草案)》(以下简称《规定(修订草案)》),对1994年出台的《上海市人民政府规章制定程序规定》(以下简称1994年《规定》)进行了较大修改。5月16日,应勇市长签署市政府第6号令,正式公布《上海市人民政府规章制定程序规定》(以下简称新《规定》),将自7月1日起施行。

  一、1994年《规定》修改的背景和经过

  1994年《规定》出台以来,国家在立法制度方面采取了重大举措。全国人大于2000年出台了《立法法》,并于2015年作了修改;国务院于2002年出台了《规章制定程序条例》(以下简称《条例》),并于2017年底作了较大幅度修改。此外,党的十八大以来,党和国家在推进依法治国进程中,对立法工作越来越重视,更加强调党对立法工作的领导。同时,近年来本市政府立法程序在实践中不断探索完善,形成了很多行之有效的做法和经验,需要立法固化。为保证法制统一,确保科学立法、民主立法、依法立法,市政府将1994年《规定》的修改列入2018年规章立法计划。

  市政府法制办于2017年底启动了修改工作,在深入研究《立法法》和《条例》有关规定,参考北京、浙江、山东等外省市相关立法的基础上,结合本市实际,梳理和固化政府立法过程中行之有效的经验做法,形成初稿。随后,广泛征求了各区政府、市政府各部门和市政府办公厅、市政协、市高院、市律协、市妇联等单位意见,并上网听取了社会公众意见,形成《规定(修订草案)》。5月7日,市政府常务会议对《规定(修订草案)》予以审议通过。

  二、新《规定》的主要内容

  相比较1994年《规定》,新《规定》修改幅度较大,除保留原基本结构框架外,内容几乎均作了调整,条文从31条增至48条,分别就规章立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案、立法后评估、清理等程序作了明确规定,主要内容如下:

  (一)体现了党对立法工作的领导

  根据中央和修改后的《条例》加强党对立法工作的领导的有关精神,新《规定》单列一条,明确“制定规章,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。制定政治方面法律、法规的配套规章和重大经济社会方面的规章,应当按照有关规定,及时报告市委”(第五条)。

  (二)将先行先试改革事项列入规章制定范围

  新《规定》在列举《立法法》有关规章制定事项范围的同时,根据国家对上海提出的当好新时代“改革开放排头兵,创新发展先行者”的要求,将“国家授权本市先行改革试点需要制定规章的事项”明确为本市规章制定范围(第三条),确保立法决策与改革决策相协调。

  (三)强化了规章立项工作

  为确保规章立项科学、合理,新《规定》重点作了以下规范:一是要求“市政府法制机构应当编制年度规章制定计划”,并根据本市规章立法实际,明确“列入年度计划的项目分为正式项目、预备项目、调研项目”(第八条)。二是规定“市政府法制机构应当对规章制定的申报项目和立法建议进行论证;必要时,可以组织有关部门和专家开展联合论证”,并明确七类情形不予立项(第十条)。三是明确规章计划在执行过程中需要调整的,应当进行补充论证,以提高规章计划执行的严肃性(第十四条)。

  (四)完善了规章起草和审查程序

  为夯实规章起草质量,修改后的《条例》强调了规章起草单位的责任和作用。根据《条例》精神和本市实际,新《规定》对起草环节的以下内容作了细化:一是建立起草机制,明确起草单位应当由分管领导牵头,相关业务部门和法制机构共同承担起草任务,并落实相应的人财物保障(第十六条)。二是规范意见征询程序,包括相关部门和社会公众的意见征询(第十九条),涉及专业性、技术性问题的专家论证(第二十条),涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾等重大利益调整的论证咨询(第二十一条),以及涉及重大利益调整等情形的立法听证(第二十二条)。三是将实践中已建立的专项审查评估机制入法固化,规章起草涉及编制保障、财政支持、土地利用、规划调整等内容的,以及涉及公平竞争、性别平等等事项的,要求起草单位做好相关专项意见征询和审查评估工作(第二十三条)。

  在审查环节,新《规定》从7个方面明确了市政府法制机构对草案送审稿进行实体和程序审查的具体内容(第二十五条)。同时明确了市政府法制机构可以对不符合要求的送审稿予以缓办或者退回的5种具体情形(第三十条)。

  (五)新增了规章立法后评估和清理等程序规定

  新《规定》新增规章立法后评估和清理等程序,既是落实国家有关要求,也是将近年来本市实践中的一些有益做法予以法定化的举措。在规章立法后评估方面,市政府于2017年出台了规范性文件《上海市规章立法后评估办法》,此次新《规定》将该办法的主要内容予以吸收,有利于提高规章制定的科学性和实施有效性,包括开展规章立法后评估的6种情形(第三十九条),并明确立法后评估报告是对规章进行修改、废止的重要依据(第四十条)。在规章清理方面,国务院和国务院法制机构近年来对规章清理高度重视,多次要求对规章等进行全面清理和专项清理。本市也于2014年制定了规范性文件《上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定》。为此,新《规定》明确,规章起草单位应当在“规章所依据的上位法被修改、废止或者宣布失效”等4种情形下,开展即时清理(第四十一条);市政府法制机构可以在“规范政府共同行为的法律、法规制定、修改或者废止”等4种情形下,会同相关部门统一组织开展专项清理(第四十二条)。同时要求根据清理结果对规章作出修改、废止或者宣布失效等处理(第四十四条)。

  (六)新增了立法信息化和基层立法联系点等内容

  根据“互联网+政务服务”的有关要求,结合上海市政府法制信息平台建设情况,新《规定》明确,“本市建立政府立法信息平台,提高规章制定效率,实现规章制定全过程记录”,并要求规章制定相关工作应通过该平台进行(第七条)。为拓宽社会公众有序参与政府立法的途径和方式,市政府法制办已于2018年3月建立基层立法联系点制度,新《规定》对该制度予以了确认(第二十七条)。


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