《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》解读
( 2018年12月10日 )


  为落实市委市政府关于加快“五个中心”建设、提升城市能级和核心竞争力、构筑新的战略优势和品牌优势的工作部署,市规划国土资源局等部门开展了全面推进土地资源高质量利用的政策研究,在广泛听取各区政府、相关委办局、重点园区和企业意见的基础上,经过多次讨论研究后,形成了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》(以下简称《若干意见》),具体情况如下:

  一、总体考虑

  上海2014年提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的基本策略,经过全市上下共同努力,建设用地总量约束共识已经形成,新增建设用地逐年大幅减少,存量建设用地盘活初显成效。进入新时代、面对新要求、对标新定位,上海土地供需矛盾依然突出,土地利用质量仍有差距,土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等问题,制约了城市能级和土地承载力的提升。针对上述问题,在《若干意见》研究过程中,主要考虑了五方面的形势背景和政策需求:

  一是党的十九大提出了新发展理念和高质量发展要求,国家由高速增长阶段转向高质量发展阶段,要求推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,土地利用方式需要进一步转变;二是进入新时代,上海“五个中心”建设,对土地资源的需求依然强烈,市委提出了“亩产论英雄”、“效益论英雄”、“能耗论英雄”、“环境论英雄”的工作理念,土地利用政策应予以落实;三是“上海2035”总体规划正式获批,明确了上海今后的城市定位和发展蓝图,也明确了土地利用的总量、结构、布局等具体要求;四是在大调研中,各区、街镇及广大园区和企业反映了用地政策实施中的问题,提出了土地利用政策需求,需要我们制订政策解决落实;五是在转变政府职能、优化营商环境等工作中,要求土地利用工作进一步提高质量。

  二、主要内容

  围绕促进土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用的总体目标,《若干意见》的指导思想是:覆盖全域土地资源,严守建设用地总量、强化建设用地流量、盘活建设用地存量,统筹城市的经济密度和空间品质,合理确定土地开发强度、优化土地资源配置、提高土地利用绩效、强化土地用途管制,全面提升土地综合承载容量和经济产出水平。具体提出了六方面措施:

  一是覆盖全域土地资源,提高城市综合承载力。统筹生态、农业、城镇三大空间,建立全域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管控体系,优化城乡建设用地结构,构建永久基本农田特殊保护格局,提高城市综合承载力,打造高品质的城市空间。

  二是突出“以减定增”,确保建设用地流量。切实转变土地利用方式,大力推进城市开发边界外建设用地减量化,盘活批而未供土地的用地指标,完善用地指标管理,主要依靠减量化和低效盘活产生的建设用地流量有效保障发展。进一步加强土地储备,优先储备存量低效用地,探索战略预留区土地储备机制。

  三是盘活存量建设用地,推动城市有机更新。完善城市更新实施机制,以落实历史风貌保护要求为原则,坚持“留、改、拆”并举,推进中心城旧区改造。加大存量产业用地收储盘活力度,倡导区域整体转型,加快推进南大、桃浦、吴淞、吴泾、高桥等重点区域整体转型,建立严格的城市开发边界外优质工业企业认定保留机制。强化低效用地退出,开展低效产业用地综合治理和退出专项行动。

  四是保持合理开发强度,提升城市空间品质。坚持总量控制、结构优化的原则,实行开发强度分层分区管控,强化开发强度分类差异化引导,“以强度换空间,以空间促品质”,保持合理开发强度,提升城市空间品质。集约高效利用产业用地,按照高质量发展要求,根据产业需求核定产业用地开发强度,助力提升城市经济密度。鼓励土地混合利用,促进地下空间资源合理开发。

  五是坚持质量绩效导向,提高土地资源经济密度。完善经营性用地市场配置方式,保持房地产市场长期健康平稳发展。优化产业用地利用方式,强化产业绩效导向,实行产业用地全要素、标准化出让,在地价底线管理原则下,实行产业用地地价与产业绩效挂钩。落实乡村振兴战略,高效配置乡村土地资源。建立实施紧凑型高效型用地标准。

  六是提高市区协同效率,优化土地资源配置。优化建设项目规划土地审批,简化控详规划实施和调整机制,分区、分类、分层推进管理重心下移。强化土地全生命周期共同监管,健全多部门共同监管机制,产业用地要加强产业绩效评估和土地退出监管。扎实开展第三次国土调查,提升土地基础数据质量。加强违法用地整治力度。强化各区政府规划土地资源管理的主体责任,切实提高政策执行力度和执行效率。


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