(三)上海住房保障体系建设
( 2014年4月14日 )


  住房保障关系民生,也关系经济社会发展。经过探索和实践,上海初步构建廉租住房、共有产权保障住房(即经济适用住房)、公共租赁住房、征收安置住房(即动迁商品房)“四位一体”、租售并举的住房保障体系,住房保障政策覆盖全市住房困难的城镇居民家庭和有稳定工作的外来常住人口。其中,对城镇户籍的低收入住房困难家庭,主要实施廉租住房制度;对城镇户籍的中低收入住房困难家庭,主要实施共有产权保障住房制度;对存在阶段性居住困难的全市青年职工、引进人才和来沪务工人员等外来常住人口,主要实施公共租赁住房制度。同时,还结合旧城区改建,定向供应动迁安置住房,以改善房屋征收(拆迁)区域内中低收入家庭的居住条件。

  一、上海住房保障体系建设的历史进程

  (一)2000—2005年,以廉租住房为重点的探索起步阶段

  1998年住房制度改革后,随着人均4平方米以下住房解困工作的全面完成,市房地局、市民政局在全市14个区、108个街道开展最低收入住房困难家庭的调查摸底。2000年上海在全国率先推出廉租住房政策,并于2000年10月开始试点,2001年底在全市推行。

  (二)2005—2007年,多渠道解决居民住房困难的探索阶段

  2005年开始,上海在着力发展“三个为主”(以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主)住房市场的同时,提出进一步加快建立健全诚信、规范、透明、法治的房地产市场体系和分层次、多渠道、成系统的住房保障体系,力求从城市居民家庭住房消费能力的实际出发,解决居民的住房困难,努力使广大群众住有所居。上海的住房保障开始进入体系化探索阶段。

  在继续推进旧区改造和动迁安置房建设的同时,进一步扩大廉租住房的受益面,将廉租住房收入准入标准与民政低保脱钩,使廉租住房政策的覆盖对象不再依托其他社会保障政策标准,而是更多地与住房保障自身的特点和要求相联系,形成相对独立的住房政策,为构建与住房市场有效互动的住房保障体系打下基础。此外,积极鼓励试点建设农民工公寓,探索解决外来从业人员的住房问题。

  (三)2007年以来,进入建立健全住房保障体系的实施阶段

  1.出台并实施共有产权保障住房制度。2007年8月,国务院下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,对建立健全住房保障体系提出全面要求。2007年12月和2008年1月,市政府先后制定《上海市人民政府贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见》和《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划(2008—2012)》。“规划”更为明确地提出建立健全以廉租住房、共有产权保障住房为重点的住房保障制度体系。2008年上半年起,开始启动共有产权保障住房的建设,抓紧制定《上海市经济适用住房管理试行办法》,于2009年6月正式出台。在各项政策操作环节上也不断细化,相继出台面积核查、申请供应、价格管理等方面的相关文件。

  2.探索缓解外来常住人口的居住困难问题。根据2007年建设部《关于改善农民工居住条件的指导意见》,上海开始将来沪务工人员的居住问题纳入住房保障范围。提出按照“政府主导、统筹规划、单位负责、市场运作”的原则,在经济开发区、工业园区等来沪务工人员集中区域,新建和改建一部分集体宿舍和集体公寓,定向出租给来沪务工人员。2009年8月,上海《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》出台,对部分产业园区、企事业等单位在自用土地或农村集体建设用地上建造单位租赁房进行规范管理。

  为进一步解决引进人才、来沪务工人员的阶段性居住困难,2010年9月出台《本市发展公共租赁住房的实施意见》,将住房保障覆盖面从上海市户籍居民扩大到在上海市有稳定工作的外来常住人口。各区县相继成立公共租赁住房建设运营机构,住房建设筹措、申请审核、供应分配等工作有序开展。

  3.保障托底、完善动拆迁政策。在2007年《中华人民共和国物权法》出台的背景下,上海创新实践“阳光动迁”加“二次征询”的拆迁模式。在补偿方式上,2009年,上海出台《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》。新制度将住房保障托底的概念引入房屋拆迁与补偿,使房屋拆迁与动迁安置房分配逐步与住房保障建立联系。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》,2011年10月19日,上海出台《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》。该“细则”表明房屋从开发商拆迁开始向政府征收的转变。

  2006—2012年上海廉租住房准入标准

年份 收入准入标准(元) 财产准入标准(万元)
2006 320(低保标准)500(卢湾、浦东新区两区4个街道试点) 3
2007 600 3
2008 800 9
2009 960 12
2010 1100 12
2011 1600 15
2012 1600 15

 

  注:收入准入标准和财产准入标准中,收入准入标准按申请家庭人均年可支配收入(表中数据乘以12)来核定;财产准入标准中,2006年和2007年主要以家庭为单位进行核定,而2008年以后的财产标准,以3人家庭作为核定标准

  二、上海住房保障体系建设的主要方面

  (一)廉租住房

  上海廉租住房制度的准入标准,2000年采取的是以居住困难和收入困难为一体的“双困”准入机制,自2006年起连续6次放宽准入标准。当年在卢湾区五里桥街道、打浦桥街道以及浦东新区南码头街道、潍坊新村街道试点收入标准与民政低保脱钩,收入标准为人均可支配收入500元(含500元),并且有了财产标准的概念,财产准入标准最初定为人均3万元(含3万元),之后在全市推开。2009年时收入标准放宽到960元(含960元),财产标准为12万元(含12万元)。2012年廉租住房的主要准入标准为申请家庭成员具有上海市城镇户口满3年,家庭人均住房居住面积7平方米以内,家庭人均月可支配收入1600元以内,人均财产5万元以内,基本覆盖到全市城镇低收入的住房困难家庭。在保障方式上,采取租金配租为主、实物配租为辅的形式,但从2008年起,上海市全面推行廉租实物配租新机制,逐步提高实物配租比例。2012年上半年,全市出台调整实物配租申请条件和配租标准等6项有关廉租住房保障政策实施文件,对全市10年来施行廉租住房保障制度和有关政策作了较系统的梳理总结、修订完善,并与现行共有产权保障住房的相关政策有机衔接。

  截至2012年12月31日,上海市廉租住房累计受益家庭9.2万余户,对符合条件的申请家庭基本实现“应保尽保”。此外,有3000余户家庭按新政策提出实物配租申请;新落实各类廉租房源约0.5万套。

  (二)共有产权保障住房

  2009年6月,在充分借鉴外省市经验、广泛征求各方意见的基础上,上海市出台《上海市经济适用住房管理试行办法》,探索建立符合上海实际、以“共有产权”为特征的经济适用住房制度。同年底,在徐汇、闵行两区开展共有产权保障住房申请供应试点。试点时,购买经济适用住房的家庭要同时符合几个条件:1.申请家庭成员在上海市实际居住,具有上海市城镇常住户口连续满7年,且在提出申请所在地的区县城镇常住户口连续满5年;2.申请家庭人均住房建筑面积低于15平方米(含15平方米);3.申请家庭人均年可支配收入低于2.76万元(含2.76万元)、人均财产低于7万元(含7万元);4.申请家庭成员在提出申请前5年内未发生过住房出售行为和赠与行为,但申请家庭成员之间住房赠与行为除外;5.单身申请年龄为30周岁。

  在试点基础上,全市连续3次放宽准入标准。2010年,市政府批转市住房保障房屋管理局等四部门制定的《上海市2010年经济适用住房准入标准和供应标准》,放宽财产方面的标准,将试点标准人均月可支配收入限额2300元放宽至2900元;将试点标准人均财产限额7万元放宽至9万元。新标准要求3人及以上申请家庭人均年可支配收入低于3.48万元(含3.48万元)、人均财产低于9万元(含9万元);2人及以下申请家庭人均年可支配收入和人均财产标准,按前述标准上浮10%,即人均年可支配收入低于38280元(含38280元)、人均财产低于9.9万元(含9.9万元)。2011年,市政府批转市住房保障房屋管理局等四部门制定的《上海市2011年经济适用住房准入标准和供应标准》,经济适用房申请准入标准进一步放宽,3人及以上申请家庭的人均年可支配收入限额调整为3.96万元(相当于月均3300元)、人均财产限额调整为12万元;2人及以下申请家庭的收入和财产标准在此基础上进一步上浮10%,即人均年可支配收入限额为43560元、人均财产限额为13.2万元。2012年3月,上海的共有产权保障房实行新的准入标准,有别于2010年、2011年单一地放宽收入和财产限额,通过针对性地大幅降低户口年限、收入限额等准入标准,上海市住房困难的大龄结婚家庭、青年职工以及引进人才等群体成为主要受益对象。具体为:1.户口年限。申请家庭成员具有上海市城镇常住户口连续满3年,且在提出申请所在地的城镇常住户口连续满2年(即申请时户口落在本处住房连续满2年)。2.收入和财产限额。3人以上申请家庭的人均年可支配收入限额调整为6万元(月均5000元)、人均财产限额调整为15万元。对2人及以下申请家庭收入和财产限额的上浮系数由10%调整为20%,即2人及以下家庭的人均年可支配收入限额为7.2万元(月均6000元),人均财产限额为18万元。3.单身人士年龄。单身人士单独申请共有产权保障房,男性须年满30周岁、女性须年满28周岁。

  2009年共有产权保障房供应试点,当年有1816户家庭签约。2012年有约1.96万户签约。至年底,共完成购房签约约4万户。

  (三)公共租赁住房

  2010年9月,市政府正式颁布《本市发展公共租赁住房的实施意见》,并出台一系列配套政策。根据《贯彻<本市发展公共租赁住房的实施意见>的若干规定》的要求,上海公共租赁住房的主要申请条件为:具有上海市常住户口,或者持有《上海市居住证》达到两年以上且在沪连续缴纳社会保险金(含城镇社会保险)达到一年以上;与本市单位签订一年以上(含一年)劳动合同;在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米;申请时未享受本市廉租住房、共有产权住房政策。2012年申请条件作了小幅调整,在持有居住证的条件上,之前持有的《上海市临时居住证》的年限也可合并计算,进一步降低了申请门槛。

  全市公共租赁住房的房源建设筹措由市、区两级政府和有关园区、企业共同推进、积极落实;运营管理实行“政府支持、机构运作”,全市各区县均已组建公共租赁住房运营机构。同时,鼓励有条件的科技、产业园区、大型企事业单位、农村集体经济组织利用自用土地和农村集体建设用地建设人才公寓、来沪务工人员集体宿舍等各种类型的单位租赁房。

  经过两年多的运作,至2012年底,全市共筹措建设公共租赁住房4万套、约236万平方米;竣工2万套、约96万平方米。

  2012年,市级财政向各区县下达公共租赁住房资本金补助7.5亿元、中央政府公共租赁住房专项补助资金约5.4亿元,各区县公共租赁住房运营机构资本金总额合计约60亿元。

  2012年初,华泾馨宁公寓和新江湾尚景园两处市筹公共租赁住房试点项目面向社会供应。至年底,市筹公共租赁住房合计出租2553套,共有2056户职工(家庭)办理签约入住手续。闸北、普陀、嘉定、徐汇、长宁、黄浦等区也启动区筹公共租赁住房面向社会供应工作。至年底,全市公共租赁住房(含单位租赁房)累计供应约3.6万套。

  (四)征收安置住房

  旧区改造是重要的民生工作,是彻底改善广大市民群众居住条件的重要途径,也是全市住房保障工作的重要组成部分。近年来在推进旧区改造工作中,坚持创新、完善政策,建立与尊重民意、住房保障、多渠道安置相结合的新机制:按照过程全透明、结果全公开的要求,建立“立事前两次征询”制度;实行住房补偿“数砖头﹢套型保底”;探索多元安置方式,增加就近安置规模等。

  为有效满足旧区改造的需要,自2002年全市启动建设动迁安置房,由政府提供优惠政策,限定建设标准和价格,按照“政府引导、企业运作”的原则,定向供应旧区改造和市政重大工程项目的动迁居民。在安置方式上,采取建设就近回搬安置住房和异地动迁安置房等方式,以满足居民的不同需求。在房型设计上,以中小户型为主,形成“五七九”的房型特色,即套型建筑面积以70平方米左右两室一厅为主,适当配置50平方米左右一室一厅,少量配置90平方米左右三室一厅。在新项目规划选址上,坚持“因地制宜、科学合理”的原则,与城镇规划相结合,依托城镇比较完善的商业、教育、医疗、市政等公共设施,结合轨道交通等便捷公共交通,综合考虑在靠近中心城区的东、南、西、北4个方向选址布局,方便居民的生活和出行需要。

  至2012年底,全市新开工和筹措保障性住房16.7万套、1292万平方米,竣工9.75万套、687万平方米,可供应11.5万套、865万平方米。

  三、上海住房保障体系建设的基本特点

  上海“四位一体”、租售并举的住房保障体系是一个分层次、多渠道、成系统、全覆盖的保障体系,4种制度间不但有机衔接,房源也可以动态转化,同时又有各自对应的供应对象和发展特点。

  (一)廉租住房

  1.廉租住房主要以租赁的方式,保障城市低收入家庭的住房困难。廉租住房制度作为全市最早的住房保障政策,主要是以出租的方式解决城镇低收入家庭的住房困难。在保障方式上,具体采取租金配租为主、实物配租为辅的形式。

  2.形成动态调整机制,覆盖范围从最低收入到低收入家庭。上海根据经济社会发展情况不断适时放宽收入和财产标准,家庭收入准入标准从民政低保线逐步放宽到人均月可支配收入500元、600元、800元、960元、1100元、1600元,家庭财产准入标准从零到3万元、9万元和12万元。上海廉租住房准入标准的动态调整机制逐步形成。

  3.提高实物配租比例,实现与其他保障性房源无缝对接。2008年起,全面推行廉租实物配租新机制,逐步提高实物配租比例。2012年市政府常务会议明确表示要大幅度提高廉住住房实物配租比例,并调整实物配租申请条件,视区域不同提供“只租不售”和“先租后售”两种房源,租住满一定年限后有意愿且符合共有产权保障房申请条件的,可按政策申购。这一政策有利于形成廉租住房房源与共有产权保障房房源的对接,形成阶梯型的住房保障政策体系。

  (二)共有产权保障房

  1.共有产权保障房制度以出售为主要保障方式,供应对象覆盖到中低收入家庭。共有产权保障房制度主要以出售的方式,使得保障对象能通过出资的比例获得房屋的部分产权。在供应对象的准入条件上,采取“先紧后松”的原则。收入标准从2009年试点的人均年可支配收入2300元/月、人均财产限额7万元到2012年的人均年可支配收入5000元/月、人均财产15万元;户籍标准也从最初的全市连续7年、区县连续5年,到2012年全市连续3年、区县连续2年。共有产权保障房制度的保障范围已扩展到中等收入住房困难家庭。

  2.“共有产权”的运作机制是最大亮点。“共有产权”的意义就是让保障对象和政府按出资份额共有保障性住房,并相应行使其份内的收益和处分权。“共有产权”的运作机制,有效压缩通过经济适用住房投资获利的空间,防止社会公共资源流失,有利于经济适用住房的可持续发展。

  3.采用“半封闭”的上市机制,形成与住房市场的有效衔接。上海的共有产权保障房实现“半封闭”的运作模式,即保障对象在取得共有产权保障房房地产权证5年内不得转让;有特殊情况需要转让的,应当向原批准购买共有产权保障房的区县住房保障机构提出书面申请;如审核批准,则由原住房保障机构进行回购。购房满5年后,需要上市转让的,区县住房保障机构可以优先回购;区县住房保障机构决定不回购的,购房家庭可以向他人转让。

  “半封闭”的运作模式体现了共有产权保障房的保障功能,同时5年后可上市转让的政策又使得共有产权保障房实现与住房市场的有效衔接。

  (三)公共租赁住房

  1.供应对象不限上海市户籍、不设收入和财产线。与其他几种保障性房源不同的是,公共租赁住房制度的供应对象主要是在上海市有稳定就业的外来常住人口,因此没有户籍限制;同时为吸引高端人才,也没有收入和财产的限制。公共租赁住房制度使得上海的住房保障体系从户籍人口扩展到常住人口的范围。

  2.采取“政府支持、机构运作”的管理模式。公共租赁住房的投资、建设筹措、供应和租赁管理都由政府扶持的公共租赁住房专业运营机构实施,按照市场机制运作。

  3.只租不售,并实行有限期租赁。公共租赁住房实行“只租不售”,并规定一定的期限。“只租不售”与外来常住人口流动性相对户籍人口较大的特点相契合;规定一定的租赁期限可以使更多符合条件的外来人口享受保障政策,体现政策公平性。

  4.租赁价格按略低于市场租金水平确定。租赁价格略低于市场租金水平,既体现一定的优惠性,又保证运营机构可持续经营,形成与住房租赁市场良性互补、协调发展的格局。

  (四)征收安置住房

  1.以重大工程、旧城区改建等项目所涉及的居民为主要供应对象。征收安置房的供应对象主要是全市重大工程、旧区改造所涉及到的房屋被征收的居民。

  2.突出“以区为主”,发挥区县政府主体作用。上海在征收安置房等保障性住房的建设中突出“以区为主、市区联手”的机制,强化区、镇政府在项目的选址落地、征地拆迁、开发规划、方案深化、前期准备、手续办理和属地管理等工作中的责任主体地位。特别是自2010年起,通过区县政府与市政府签订保障性安居工程年度“目标责任书”,进一步把保障性住房的建设任务落到实处。

  3.发挥市场机制,强化企业的主动参与。动迁安置房项目采取公开招投标方式,确定实施开发建设的房地产企业,充分发挥市场机制的作用。在招标过程中通过招标文件明确建设要求、房型标准、配套标准供应要求等内容。同时,通过“过大集团对口大基地”的建设机制,推动各企业集团树立打造“精品”居住社区的品牌意识,主动加强与市、区管理部门的联系与协调,积极发挥国有企业集团的主力军作用。

  (五)四种保障性房源可以相互转化

  为进一步完善全市“四位一体”的住房保障体系,提高保障性住房使用效率,实现保障性住房供需平衡,《关于保障性住房房源管理的若干规定(试行)》规定四种保障性房源按批准的用途和范围使用,在确需调整的情况下,“应从租、售两方面,构建各类保障性住房用途管理平台,结合实际有序操作,严格对各类保障性住房用途调整特别是租赁型保障性住房调整为出售型保障性住房的管理”。

  “十二五”期间,上海将坚持“以人为本、重在民生”的理念,按照“诚信、规范、透明、法治”要求,进一步完善“保基本、全覆盖、分层次、可持续”的住房保障体系,切实把推进住房保障、服务百姓安居作为住房发展的主线和首要任务,全面建设发展廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房和征收安置住房“四位一体”、租售并举的住房保障体系;不断完善各项政策举措,优先确保保障性住房建设用地供应,加快健全住房保障运作管理机制,多渠道落实住房保障资金,加强基础管理和目标责任考核机制。着力优先解决城镇低收入家庭的住房困难,力争基本解决城镇中低收入家庭的住房困难,努力缓解有稳定工作的外来常住人口的阶段性居住困难,为上海率先全面实现社会主义小康社会创造有利条件。


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