(五)上海推进社区建设纪实
( 2014年4月14日 )


  推进社区建设是加强社会管理、促进社会和谐的基础性工作。根据特大型城市特点,这些年来,上海坚持“群众得实惠、管理出实效、基层有活力”的原则,积极推进服务和管理重心下沉,着力创新体制机制,不断加强社区建设。

  一、建设社区“三个中心”,整合政府公共服务资源,为群众提供优质的社区服务

  社区“三个中心”即社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心,是上海在社区中政府主导的、为老百姓提供公共服务的重要平台。

  社区事务受理服务中心是社区中政府提供政务类办事服务的平台。过去,政府部门在社区的办事机构大多分散办公,居民办事常常要来回跑好几个地方,有时甚至“找不到门、问不对人”。1998年,上海部分社区开始探索整合办事机构,集中受理与居民生活直接相关的行政事务,方便居民办事。2006年,在试点基础上,上海开始在全市范围内建设标准化的社区事务受理服务中心,使之成为政府在社区为民办事的窗口。社区事务受理服务中心标准化建设重点推进“三个统一”。一是统一服务项目,将体现政府职能、与居民生活直接相关的行政事务都纳入该中心,为居民提供“一门式”服务。二是统一运行机制,以信息化为依托,强化各条线信息互联共享和工作整合,对需要多部门处理的事项,实行“前台一口受理,后台协同办理”。三是统一管理模式,按照“一头管理”的要求,明确街道办事处、镇政府是中心日常管理的主体,使中心实体化运作。至2012年,全市每个街镇都建立社区事务受理服务中心,一些辖区面积较大的街镇还设立分中心。中心受理的行政事务涉及就业、社会保障、民政、计划生育、残疾人服务等方面,有200多项,其中60%以上的事项可以当场办结,群众满意率达到95%以上。

  社区卫生服务中心是社区为群众提供基本医疗卫生服务的平台。为解决社区居民就近看病的难题,减轻市民就医负担,从1997年起,上海开始逐步将地段医院和乡镇卫生院改造成社区卫生服务中心。2005年,又在全国率先推进社区卫生服务综合改革,着力构建基本医疗卫生服务的网底。一是构建“纵向到底、横向到边”的社区卫生服务网络。2012年,上海建成302所标准化社区卫生服务中心,做到每个社区都有1个卫生服务中心。二是转换功能。社区卫生服务中心从单纯提供医疗服务转变为提供预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术服务“六位一体”综合服务。医疗服务定位于常见病、多发病和诊断明确的慢性病,以全科门诊为主,不设专家门诊和联合病房。三是打造高素质的全科医师队伍。全科服务团队在坐诊的同时开展家庭医生服务,提供家庭病床、健康档案等多项服务。四是转换机制。政府加大社区卫生投入,对社区卫生服务机构实行收支两条线管理和医保预付制管理,同时,实施门诊诊查费减免等惠民政策,落实基本药物制度,提高了社区卫生服务的公益性。2006年以来,全市社区卫生服务中心门诊量逐年上升。2012年,社区卫生服务中心门诊人次占全市门急诊总人次的比例超过40%,社区卫生服务受到居民的广泛好评。

  社区文化活动中心是社区文化服务和群众团队活动的平台。20世纪80年代,上海98%的街道乡镇都建有文化站,但随着设施日渐陈旧,文化站门庭冷落。为满足居民基本文化需求,2004年上海开始通过新建、改扩建、置换等方式建设全新的社区文化活动中心。建设注重把握三点。一是服务内容上突出多功能,一般都包括社区学校、社区信息苑、社区图书馆、健身活动室、娱乐活动室、团队活动室、展览陈列室,以及具备放映数码电影、举办文艺表演、开展联谊活动等条件的多功能厅。二是管理上坚持社会化、专业化。不再走事业单位的老路,而是探索新机制。如委托社会组织管理、市场招聘专业人才管理等。有些社区还建立居民作为志愿者参与管理的机制。三是使用上确保公益性。运行经费由政府托底,以无偿或低偿的公益性活动为主,不搞创收。市和区县都建立文化内容配送系统,为社区文化活动中心送上戏曲、歌舞等演出,并实行菜单式服务,居民需要什么,就提供什么。2012年,全市建成203家标准化社区文化活动中心,基本形成“15分钟公共文化服务圈”。

  二、完善社区生活服务功能,满足居民多样化需求上海一直将解决居民生活服务需求作为社区建设的一项重要任务,通过社区、驻区单位和居民的共建共享,努力让居民得到更多实惠。

  一是集中有限的财力和资源,优先满足老年人等重点人群的生活服务需求。上海是全国老龄化程度最高的城市之一。2000年以来,上海在积极发展机构养老的同时,大力发展社区居家养老服务,为老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助行、助医“六助”服务。至2012年底,全市建成老年人日间照料中心313个、老年人助餐点492个,享受居家养老服务的老年人达27.2万人。

  二是注重共享服务资源,充分发挥社区体育、文化、教育等公共设施的效用。2006年,上海要求社区中企事业单位的体育、文化、教育设施,在确保正常工作不受影响的前提下,一律向居民开放。为推进这项工作,专门建立了“政府购买服务、市场分担风险”的机制,由政府提供水电、维修费补贴,并出资购买保险,解决意外伤害的赔偿责任问题,消除设施开放单位的顾虑。2012年,上海社区教育、体育等设施开放,基本实现全覆盖。

  三是将驻区单位及其从业人员纳入社区生活服务范围,为他们排忧解难。静安区商业发达、楼宇密集,白领们常常抱怨中午用餐价格贵、品种少、环境差。2008年,静安区探索将社区为老助餐服务拓展到商务楼宇,并动员有食堂的驻区单位和餐饮企业参与服务,为白领们提供物美价廉的午餐。社区服务既解决白领“午餐难”问题,也激发企业和白领参与社区建设的热情。

  三、提升基层社区自治水平,加强基层社区管理近年来,上海以提升基层社区自治水平为着力点,发挥群众的首创精神,在基层社区管理方面做了大量探索。

  一是完善基层社区治理结构。主要是抓社区党建,通过党的组织和工作全覆盖来理顺社区各类组织的关系。2004年,上海开始探索社区党建“1﹢3”体制,成立社区(街道)党工委,社区内部按照行政机关、居民区、驻区单位3个条线设立党组织。明确社区(街道)党工委是社区各种组织的领导核心,对社会性、群众性、公益性的工作负全面责任,对区有关职能部门在街道的派出机构实行双重领导和双重管理。在“1﹢3”体制下,党组织对社区各类组织实施不同方式的领导,协调社区各类组织的关系,整合力量和资源推动社区共治。

  二是完善社区事务协商共治机制。创建平台和机制,让群众自己管理自己的事。原卢湾区五里桥街道率先建立听证会、协调会、评议会“三会”制度。听证会让政府知道居民在想什么,让居民知道政府要干什么;协调会及时化解社区各类矛盾纠纷;评议会建立社会监督机制,将与居民生活密切相关的房管、建设、工商、环卫等部门的工作交给居民评议,促进这些部门改进工作作风和提高服务质量。黄浦区黄浦新苑居委会成立社区联席会议,由居民区党支部牵头,将居委会、业委会、物业公司、社区民警、楼组长、居民代表集中到一起,通报情况,协商工作,听取居民代表对小区的意见和建议,共同商讨解决居民反映集中的问题。虹口区秀苑居委会实施“四民四问工作法”:“民主提事,问需于民”,即让居民对社区工作提出意见和建议;“民主决事,问计于民”,即将居民提出的建议交由全体居民投票表决;“民主理事,问治于民”,即由居民区党支部和居委会班子成员、党员代表、居民代表、民主理事小组负责把表决通过的事项付诸实施;“民主监事,问谏于民”,即由提出建议的居民负责监督居委会是否按规定时间对事项进行答复和安排、是否听取和采纳群众意见、是否按照规定程序组织实施。

  三是重新构建守望相助的熟人社区。伴随城市建设,动迁房小区和商品房小区越来越多,居民彼此陌生,缺少交流,一些居委会开始探索重建守望相助的邻里关系。嘉定区嘉定镇街道建设社区睦邻点,在居委会的引导下,发动居民根据地缘、趣缘、志缘、业缘,自己组织不同主题的睦邻点,场所自己提供、活动自主设计、负责人自主推荐,通过定期开展活动,促进邻里间沟通交流。浦东新区碧波路居委会推出“相约9号社区文化节”,为来自国内外的居民创造社区公共空间,密切居民的社区人际关系,调动居民参与社区建设的积极性。

  下一步,上海的社区建设将进一步加强,重点是完善社区治理结构,推进社区共治和基层民主自治,完善社区服务体系,增强社区服务功能,使社区成为管理有序、服务完善、民主自治、文明祥和的社会生活共同体。


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