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市农委关于印发上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案的通知

沪农委〔2014〕397号

各区、县农委,市有关单位:

  为贯彻落实《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》(沪府发〔2014〕70号)文件精神,现将《上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案》印发给你们。请认真按照执行。

  上海市农业委员会

  2014年10月31日

上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案

  为全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,赋予农民更多的财产权利,实现城乡要素平等交换,激发农村经济社会活力,健全农村治理机制,促进农村社会和谐,按照本市《关于加快本市农村集体经济组织改革发展的若干意见(试行)》的通知(沪委发〔2012〕7号)、《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》精神,现就上海市农村集体经济组织产权制度改革工作提出如下方案。

  一、基本原则

  本市农村集体经济组织产权制度改革的范畴是非资源性集体资产资金。推进农村集体经济组织产权制度改革,要有利于维护农村集体组织和成员的合法权益、有利于促进农村集体经济发展、有利于增加农民财政性收入。通过改革,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济组织产权制度。

  (一)坚持集体所有。农村集体经济属于全体成员所有,具有合作性、区域性和排他性等基本属性。改革农村集体经济组织产权制度,要维护农村集体经济组织成员的合法权益,防止集体经济由内部少数人侵占支配,防止农村集体经济被外部资本吞并控制。

  (二)坚持因地制宜。推进农村集体经济组织产权制度改革的乡镇、村要根据本地经济社会发展实际情况,选择有限责任公司、社区股份合作社和农村社区经济合作社等组织形式,建立组织治理结构。撤制村原则上不设立集体股,未撤制的村及乡镇可设立一定比例的集体股,主要用于本区域公益事业等开支。不得设立干部股。

  (三)坚持农龄为主要依据。农村集体资产资金是其成员长期劳动积累形成的成果。新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额,并以此作为收益分配的主要依据。

  (四)坚持公开公平公正。改制工作要实行全过程公开,接受群众监督。要充分尊重群众的意愿,坚持民主决策,确保集体经济组织成员对农村集体经济组织产权制度改革的知情权、参与权、表达权和监督权,将公开、公正、公平精神贯穿于改革的始终。

  (五)坚持效益决定分配。年度收益分配要依据当年的经营收益情况,确定合理的分配比例,并建立以丰补歉机制。无效益不分配,严禁举债分配。分配方案经上级农村经营管理部门审核后,并经成员代表会议通过后实施。

  二、改革目标

  到2017年,基本完成村级集体经济组织产权制度改革;有序推进乡镇级集体资产界定,积极开展乡镇级集体经济组织产权制度改革试点,加强对乡镇级集体资产监督管理,建立健全组织治理结构,实行集体资产与财政资金分账管理和使用,为推进产权制度改革创造有利条件。

  到2020年,本市村级集体经济组织产权制度改革应改尽改,确保全面完成;乡镇级集体经济组织产权制度改革工作明显推进。完成改革的新型集体经济组织实现集体资产与财政资金的分账管理和使用,完善适应市场经济要求的组织治理结构,健全集体资产监管体制和运营机制,形成集体资产保值增值的发展模式,建立成员财产性收入长效增收机制。

  三、主要任务

  (一)摸清改革底数。这是推进农村集体经济组织产权制度改革必须做好的重要基础。只有做好各项基础性工作,才能确保改革稳妥有序推进。

  开展清产核资复核。重点围绕清查核实、明晰权属、健全制度、分账管理、整理归档、纳入平台等工作,对全市9个郊区县所有的村级集体经济组织的清产核资工作进行复核。开展农龄复核。重点围绕农龄计算、农龄公示、档案管理、纳入平台等环节,对全市集体经济组织成员界定和农龄统计工作进行复查。开展乡镇级集体资产产权界定工作,在试点基础上,以明晰乡镇国有资产和农村集体资产产权为重点,开展乡镇农村集体资产产权界定工作,并推进集体资金和财政资金分账管理,到2016年底基本完成界定任务。开展土地补偿费管理监督检查。重点围绕统一账户设置、建立台账档案、实行平台监管、规范用途和及时分配等工作落实情况,对各郊区县土地补偿费管理监督工作进行检查。

  (二)严格改革程序。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的关键环节。要严格遵照农业部和本市确定的改革操作程序推进产权制度改革工作,确保改革规范有序。

  在推进集体经济组织产权制度改革过程中,要严格遵循建立班子、制定方案、清产核资、股权设置、股份量化、建章立制等工作程序,将集体资产量化到集体经济组织全体成员。成立农村社区合作经济组织,到本区县集体资产管理主管部门领取《证明书》,凭《证明书》向区县质量技监部门申领《机构代码证书》。成立农村社区股份合作社的,应按照有关规定在工商管理部门进行合作社法人登记。对已撤制村及乡镇原则上不设立集体股,未撤制的村及乡镇可设立20%左右的集体股,主要用于公益事业等开支。

  (三)建立治理结构。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的核心工作。新型集体经济组织要建立符合市场经济要求的组织治理结构,充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。

  推动新型集体经济组织建立治理结构。要根据合作社(公司)章程,不断完善社区股份合作社、有限责任公司的成员代表会议、董事会和监事会等法人治理结构;建立农村社区经济合作社成员代表会议制度和理事会、监事会,并规范运作,特别是村经济合作社和乡镇经济联合社的理事长应在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生;对目前暂由党政领导干部兼任乡镇集体经济组织理事长的,乡镇要在过渡期内加强人才培养和选拔工作,过渡期满后应按章程改选理事长。村委会主任和社区经济合作社理事长应分设,一般不能由同一人兼任。如村党支部书记为本集体经济组织成员,建议其兼任社区经济合作社理事长,但一般不宜同时再兼任村委会主任。如村党支部书记不是本集体经济组织成员,村集体经济组织可依照章程,聘村党支部书记为外部理事,通过选举其兼任经济合作社理事长。

  (四)理顺村经关系。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的基本保障。完成农村集体经济组织改革后,在村委会和村社区经济合作社共存的地区,要形成在村党支部的领导下、村委会自治管理与村社区经济合作社自主经营的新格局。

  在实行撤制村队的改制地区,原村委会承担的基本公共事务职能转交相应的居委会,逐步实现相关费用纳入居委会财政支出予以保障。在不撤制村队的改制地区,要创造条件,实行分帐管理。区县、乡镇经济条件较好的,可依据村委会主要承担基本公共事务职能的要求,相关费用逐步由财政予以保障;改革后建立的新型集体经济组织承担经济职能,主要负责集体资产经营管理,并按章程提取相应经费用于本村公益事业支出。村委会和新型集体经济组织账目要分设,并按相应会计制度加强账务管理。改制后现阶段保障村级基本运行经费确有困难的区县、乡镇,应重点加强村级组织经济账目管理,做到村委会与村经济组织账目清晰,不搞混账。要规范财务收支行为,建立相关审批制度,充分遵循民主程序,严格执行财经纪律。

  (五)合理收益分配。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的主要内容。改革后组建的新型集体经济组织要建立成员的收益分配机制,形成成员财产性收入的长效增收机制,促进农民可支配收入持续增长。

  在坚持效益决定分配的前提下,新型集体经济组织可遵照章程规定向全体成员按份额进行年度收益分配。要依据可纳入当年分配的各项经营收入扣除各项经营成本、弥补亏损后,按规定提取公积公益金和福利费,剩余部分再确定合理的比例对成员进行分配。农村新型集体经济组织在制定年度收益分配方案时,应先预留一定比例的后续发展资金,根据分配单位的资产负债情况来确定收益分配比例,并建立还贷和以丰补歉机制。农村新型集体经济组织对分配水平要设立上限,分配比例不得高于当年经营性净收益的70%。

  (六)加强监督管理。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的根本措施。要全面建立村级财务收支预决算、财务公开、离任和重大项目审计等各项制度,健全乡镇集体资产监管、清产核资、台账管理、财务公开、审计监督等制度。

  理顺乡镇集体资产监管体制,强化乡镇集体资产监督管理委员会的监督职能,凡涉及本乡镇级集体资产的重大事项,均须经乡镇集体资产监督管理委员会进行集体决策后实施。乡镇集体资产监督管理委员会要督促农村集体经济组织建立健全相关制度,并对制度执行情况实施评估。凡涉及农村改制中的相关问题,要统筹协调解决,维护农村集体经济组织合法权益。深化本市农村集体“三资”公开和监管。进一步发挥已建成的“三资”监管平台作用,抓紧把产权明晰的乡镇集体资产纳入“三资”监管平台,实现对乡镇集体资产的公开和公示。要把农村产权制度改革相关信息及时纳入监管平台,接受成员的监督。要加强农经管理队伍建设,落实工作经费,加强实名制管理,防止挤占挪用编制。要优化队伍结构,加强业务培训,提高人员素质,努力建设政治坚定、业务精通、作风优良的农经管理队伍。

  (七)促进经济发展。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的题中之义。村级集体经济组织要形成以物业租赁为主的盈利模式,乡镇集体经济组织在自身发展的同时,还可受托管理村级集体资金资产,鼓励村集体经济组织以入股等形式参与经济开发,实现集体经济抱团发展。

  要及时总结各种不同类型促进农村集体经济发展的成功案例,结合各自实际认真学习借鉴。要确保农村集体经济组织的土地资源和不动产不受损害。在风险可控的前提下,利用市场信息、资金、人才、科技等要素,集合自身优势,发展农村集体经济。要积极培育素质好、懂市场、会管理的集体经济组织本土人才,有条件的地方,在强化监督管理前提下,可聘用职业经理人,提高经营管理水平。

  四、实施步骤

  (一)市级设计方案和启动阶段。自2014年6月起,在调研基础上,起草形成《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》,并经市委常委会、市政府常务会议讨论同意。9月,由市政府发展研究中心牵头,对松江、闵行改革工作进行评估。市农委牵头对全市农村集体经济组织清产核资和农龄统计工作进行复核。10月,市政府召开推进本市农村集体经济组织产权制度改革动员会议。市农委牵头开展产权制度改革市级示范培训,区县主管部门开展产权制度改革的基层工作人员的培训。

  (二)区县制定方案和启动阶段。自2014年10月起,各郊区县在认真开展产权制度改革调研、总结改革试点经验的基础上,制定本区县推进产权制度改革的方案,明确总体目标任务和年度推进计划,并报市产权制度改革领导小组审核。

  (三)全市全面推开阶段。自2015年起,按照修改完善的市和区县农村集体经济组织产权制度改革工作方案,全市积极有序推进农村集体经济组织产权制度改革工作。

  五、保障措施

  (一)加强组织领导。市建立由市政府分管副市长为组长,市政府分管副秘书长和市农委主要负责人为副组长,市有关部门负责人参加的上海市推进农村集体经济组织产权制度改革领导小组,在上海市“三农”工作领导小组领导下开展工作。各区县要建立领导小组,组织领导推进农村产权制度改革工作。各乡镇由党委书记亲自挂帅,组织推进农村产权制度改革工作。

  (二)加强协调配合。市农委、市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局、市信访办、市工商局、市税务局、市质量技监局、市审计局、市法制办等相关部门加强协作,加大工作力度,确保改革工作积极稳妥推进。各群众团体和社会组织要发挥各自作用,为推进改革贡献力量。要加强舆论宣传,努力营造有利于农村集体经济组织产权制度改革的良好氛围。

  (三)加强指导服务。充分发挥乡镇集体资产监督管理委员会的作用,加强对农村集体资产的有效监管,扶持农村集体经济发展壮大,并对改革后农村集体经济组织进行备案、审验、变更管理。各级农经部门要及时总结农村产权制度改革工作成效、经验和做法,切实加强工作指导,着力研究解决改革工作中出现的新情况、新问题。市和区县建立推进农村产权制度改革宣讲团,加强培训工作,提高指导改革发展的能力和水平。

  (四)加强监督检查。切实加强对农村集体经济组织产权制度改革工作的监督、检查,充分发挥农村集体经济组织成员民主监督的作用,建立健全农村审计监督工作机制,确保改革在公开透明的环境下运行。严肃纠正和查处改革中弄虚作假、敷衍了事、侵害集体经济组织及其成员权益等违纪违规行为。组织力量对农村集体经济组织产权制度改革的全过程进行监督检查。