市审计局印发《“十三五”上海市审计工作发展规划》

发布日期:2016-12-23

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上海市审计局印发《“十三五”上海市审计工作发展规划》

  为贯彻落实党的十八大和十八大以来中央历次全会、市委有关全会精神和市政府决策部署,全面履行审计监督职责,根据《国务院关于加强审计工作的意见》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件、《上海市人民政府关于加强审计工作的实施意见》、《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《“十三五”国家审计工作发展规划》,结合上海审计工作实际,制定本规划。

  一、审计工作的指导思想

  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立“四个意识”,着力贯彻落实“五大发展理念”,围绕市委、市政府和审计署工作部署,加大审计创新力度,完善审计制度,依法独立行使审计监督权,在上海推进创新驱动发展、经济转型升级,加快建设具有全球影响力的科技创新中心,统筹推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局等进程中,充分发挥审计的监督和保障作用。

  二、审计工作的总体目标

  按照协调推进“四个全面”战略布局的部署要求,围绕提高发展质量和效益这个中心,贯穿供给侧结构性改革这条主线,贯彻党政同责、同责同审要求,坚持围绕中心、服务大局,依法加强对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况的审计,努力实现审计全覆盖。围绕到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制这一目标,大力推进审计工作创新,实现审计制度更加完善、审计机制更加健全、审计模式更加科学、审计能力全面提升,更加充分发挥审计的作用。

  ——形成有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制。加强全市审计工作统筹,强化对各区审计机关的领导,按照国家统一部署积极稳妥推进地方审计机关人财物管理改革,优化审计机关内部架构,实现审计资源的科学配置,推动建立健全履行法定审计职责保障机制,自觉接受对审计机关的监督。适时推动修订《上海市审计条例》,完善相关专业审计制度体系和内部管控制度,做到依法审计。

  ——建立健全与审计全覆盖相适应的审计工作机制。按照本市实行审计全覆盖的要求,坚持科学规划,统筹安排,分类实施,注重实效,对依法属于审计监督范围的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖。

  ——建立具有审计职业特点的审计人员管理制度。加强审计机关领导班子和干部队伍建设,健全审计干部培养和管理机制,打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。根据国家统一部署和本市专业技术类公务员分类管理改革,积极推进审计职业化建设,建立符合审计职业特点、分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制,确保审计队伍专业化水平。

  ——积极推行现代综合审计模式。着眼于推进审计“一盘棋”,牢固树立科学的国家审计观,加大审计力量、审计计划、项目管理、组织实施、成果运用等方面的统筹整合力度,着力推进审计工作的“六个转变”和“七个一体化”,实现审计能力、层次和水平的跨越式提升。实行“1N”的审计计划管理模式、“总调度过程协调”的审计实施管控模式和“N1”的审计成果利用模式,实现多专业融合、多视角分析、多条线组合、多方式协同,切实增强审计监督的整体性、全局性、宏观性和建设性。

  三、审计工作的基本原则

  全市审计机关要综合运用理论攻关、实务研究、专题研讨、总结提炼、案例培训、建章立制、部门会商等多种方式,推动审计人员适应新常态、践行新理念、革新思维方式,更加有效地将以下原则贯穿审计工作始终:

  ——坚持依法审计。树立法治理念,强化法治思维,完善制度规范,做到审计程序合法、审计方式遵法、审计标准依法、审计保障用法。严格遵循宪法和基本法律法规,以是否符合党和政府的决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准。

  ——坚持问题导向。及时揭示反映损害国家和群众利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题,对以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿等违法犯罪问题,做到“零容忍”。

  ——坚持客观求实。实事求是地揭示、分析和反映问题。对审计发现的情况和问题,区分是政策法规不完善,还是有意违规;区分是改革创新中出现的失误,还是以权谋私;区分是严重违法乱纪,还是过失犯错。

  ——坚持鼓励创新。积极稳妥处理依法审计与服务大局、揭示问题与鼓励创新、处理处罚与宽容失败“三个关系”,注重保护改革发展中的新生事物,对突破原有制度或规定,但有利于维护群众利益,有利于调结构、补短板、化解产能过剩,有利于降低企业成本、提质增效,有利于化解库存,有利于扩大有效供给,有利于防范化解风险,有利于资源节约利用和保护生态环境,有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措,要予以支持鼓励,积极促进规范和完善,大力推动形成新的制度规范。

  ——坚持推动改革。把审计的最终落脚点放到推动政策落实、促进改革发展上,深入把握全市改革发展的重点领域、关键环节,密切关注影响改革发展的深层次问题,对制约和阻碍重大政策措施贯彻落实,制约和阻碍结构性改革推进,制约和阻碍创新创业、激发活力,制约和阻碍简政放权、政府职能转变,制约和阻碍转型升级、提高绩效等体制机制性问题,要及时反映,大力推动完善制度和深化改革。

  四、审计工作的总体要求

  围绕协调推进“四个全面”战略布局和服务创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,始终坚持“两手抓”,突出以下重点:

  ——推动政策落实。把国家重大政策措施、宏观调控部署以及本市相关重要政策落实情况作为各项审计工作的重要内容。持续加强对稳增长促改革调结构惠民生防风险等政策措施落实情况的跟踪审计,促进资金到位、项目落地、政策生效。加强对上海自贸试验区、科创中心建设等重大政策落实情况的审计,着力反映政策落实中存在的瓶颈和不足,为上海自贸试验区、科创中心建设发挥审计的保障作用。

  ——促进深化改革。充分利用审计监督涉及面广,掌握信息全面、系统、客观的优势,加强对多个单项审计成果和跨部门、跨行业、跨领域的数据信息的综合关联分析,揭示各领域改革措施不配套、不衔接甚至相互矛盾、抵消等问题,推动完善制约发展、阻碍改革的制度规定,促进各项改革相互促进、整体推进、形成合力。

  ——维护群众利益。加大对社会保障、教育、医疗、就业、“三农”、扶贫、救灾等民生资金和项目的审计力度,使市民在共建共享发展中有更多获得感。针对社会治理重心在基层、民生服务和常态管理资源下沉基层等实际,围绕市委、市政府“创新社会治理加强基层建设”“16”文件相关配套制度的实施,高度关注各部门、各街镇民生工作开展情况,促进公共资源、公共资产、公共服务的公平合理配置。

  ——维护经济运行安全。密切关注财政、金融、民生、国有资产、资源、环境保护和城市运行等方面存在的薄弱环节和风险隐患,以及可能引发的社会不稳定因素,关注相关部门、单位建立健全风险防范机制、加强重点领域风险监测、评估情况,及时揭示苗头性问题,推动完善风险防控机制,促进提升经济抗风险能力。

  ——推动依法行政。紧紧围绕十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署,监督公权力行使和运用,及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为,促进有法必依、违法必究;注重反映现行法律法规不适应以及地方法规制度不衔接、不配套、操作性不强等问题,推动解决无法可依、有法难依问题;深化领导干部经济责任审计,推动领导干部履行好发展、环保、民生、安全、绩效、廉政责任,促进领导干部守法守纪守规尽责,防止发生以言代法、以权压法问题。

  ——促进党风廉政建设。加大对财经纪律执行情况的监督检查力度,保障财政资金安全合法有效使用。紧盯违纪违法违规问题易发、多发的重点领域、关键环节,推动追责问责。着眼源头治理,深入分析审计发现违纪违法问题的特点和规律,从体制机制制度层面提出完善预防和惩治腐败体系的对策建议。

  五、审计工作的主要任务

  围绕党中央、国务院和市委、市政府的中心工作和对审计工作的要求,全力推进审计全覆盖,对重点领域、重点项目、重点资金、重点单位、关键岗位加大审计力度。

  (一)重大政策落实情况跟踪审计。对各区、各部门、各单位,国有企业,以及其他依法属于审计监督范围的单位贯彻落实国家重大政策措施、宏观调控部署、本市相关重要政策落实情况,持续组织开展审计。

  ——突出政策落实审计重点内容。着力监督检查各区、各部门落实国家和本市重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果,着力关注政府工作目标落实、重大项目落地、重点资金保障、政策落实、风险防范情况,及时揭示和反映有令不行、有禁不止以及不作为、慢作为、乱作为等问题,揭示和反映政策落实过程中各方面关系不协调、配合不顺畅、机制不健全、具体操作规则不匹配等体制机制障碍和制度瓶颈问题,揭示和反映相关调控部署实施过程中出现的新情况、新问题。深入分析产生问题的原因,积极提出建设性意见,促进政策落地生根、不断完善、协同配合和发挥效应。

  ——创新政策落实跟踪审计组织方式。优化审计项目计划安排,结合本市“十三五”规划和市委、市政府年度中心工作,强化政策落实审计中长期规划与年度项目计划的衔接,确定审计的重点领域、重点事项。除开展独立型项目审计外,将有关重大政策落实情况作为各项审计的重要内容。切实增强大数据运用意识,探索信息化环境下政策审计的思路和技术方法,加强政策执行跟踪审计过程监督,提高审计质量效率。不断完善操作规范,强化上下级审计机关联动,到2018年形成有效的政策落实审计制度规范,建立对各区审计机关跟踪审计组织实施、审计结果上报以及审计质量情况的检查、考核和通报制度。

  (二)财政审计。围绕推动完善政府预算体系、促进深化财税改革和建立现代财政制度、维护财政资金安全,以财政政策为总揽、以财政管理为核心、以预算执行为主线、以促进事业协调发展为重点,依法对政府全部收入和支出、政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金,以及相关经济活动进行审计。进一步健全完善财政审计“大格局”,增强财政审计的宏观性、整体性、建设性。

  ——深化政府“全口径”预算执行及决算草案审计。每年组织开展本级政府“全口径”预算执行及决算草案审计,促进政府预、决算的真实、准确和完整。重点关注财税体制运行、财税政策执行、政府预算体系建设、重点专项资金管理使用、预算绩效管理、政府债务管理,以及推进政府资产报告制度、权责发生制政府综合财务报告制度等情况。每年要在深入开展调查研究的基础上,综合分析财政管理体制改革的新政策新要求、预算管理中出现的新情况新问题,合理确定年度审计工作重点内容。探索开展科目审计和预算执行审计分阶段组织实施方式。

  ——加强税收审计。每年对本市税收征管情况开展审计,监督依法征收情况,审查税务稽查情况,关注“营改增”等税制改革制度,以及结构调整、科技创新、大众创业、环境保护等方面税收优惠政策落实情况及效果,推动完善地方税体系,促进建立规范公平、征管高效的现代税收制度。

  ——深化部门预算执行及决算草案审计。对各部门(单位)的部门预算执行及决算草案,要在一个周期内至少审计一次,监督检查部门预决算的真实性、合法性和效益性,以及部门(单位)财政预决算管理的总体水平和各项资金管理状况,促进严格预算约束,提高预算绩效管理水平。重点关注部门预算编制、执行和调整,以及预算资金效益等情况,执行国库集中收付、政府采购等制度情况,内部控制制度的建立及执行情况,重大事项集体决策及其实际执行情况,财务管理和下属单位管理情况以及收费管理等情况,政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案之间的差异情况;循着资金流向,关注执行财经纪律、落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求情况。

  ——加强公共投资审计。依法对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程进行跟踪审计,加强对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目审计。突出审计重点内容,强化对重点环节的审计监督,关注投资领域政策执行、投资项目规划布局、投向结构和经济社会环境效益等情况,促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。完善审计监督管理体系,在明确投资审计全覆盖范围的基础上,实行统一管理,建立分层次的组织模式,健全配套制度,按照项目类型、投资规模和重要程度,分类有序组织开展审计。

  (三)经济责任审计。以促进领导干部守法、守纪、守规、尽责为目标,坚持“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的工作思路,深化党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,加强对领导干部权力运行的制约和监督,进一步发挥经济责任审计在党风廉政建设和促进干部管理监督工作中的重要作用。

  ——推进经济责任审计全覆盖。科学编制经济责任审计中长期规划和年度计划,建立以任中审计为主、离任审计为辅的领导干部任期经济责任审计轮审制度。对重点地区、重点部门、重点单位和关键岗位领导干部任期内至少审计一次,对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次。对未列入轮审计划的审计对象,通过预算执行审计、专项审计(调查)等其他审计方式实施监督。对审计对象实行分类管理,加强分类管理指导,推进经济责任审计工作均衡发展。推动各单位建立单位内部管理的领导干部经济责任审计轮审制度和轮审计划。

  ——深化经济责任同步审计。按照“党政同责、同责同审”要求,深化区、乡镇党政领导干部、市管高校党政领导干部、金融企业董事长和总裁(总经理)同步审计,逐步扩大同步审计范围。研究制定领导干部(人员)经济责任同步审计操作规范或指导性意见,促进提升经济责任审计工作效率和质量。

  ——完善经济责任审计规范化体系。及时清理完善经济责任审计制度,基本形成经济责任审计工作组织领导、审计计划管理、审计实施办法、审计对象分类、审计操作规程、审计评价、审计结果运用等经济责任审计工作制度和规范体系。根据领导干部(人员)职责权限和工作特点,分类确定经济责任审计工作重点,分类明确经济责任审计评价内容和要求。按照权责一致原则,依法依规界定领导干部(人员)履行经济责任应当承担的直接责任、主管责任和领导责任,研究制定本市经济责任审计责任界定操作规范或实施意见。推动健全经济责任审计工作机制,加强部门协调配合,在线索移送、联合调查、协助协查、情况互通等方面密切协作,建立会商机制。

  ——深化经济责任审计结果运用。充分发挥经济责任审计领导小组和联席会议对经济责任审计工作的组织协调、政策指导和督促检查作用。各级联席会议要加强对经济责任审计结果的综合分析,为党委政府领导决策及有关部门完善制度、措施提供参考依据。推动联席会议各成员单位按照中央两办经济责任审计规定及其实施细则、本市有关经济责任审计结果运用的办法,在职责范围内加强经济责任审计结果运用。

  (四)资源环境审计。以监督检查中央和本市有关资源环境重大决策、部署和政策措施落实为主线,以大格局下的财政审计和经济责任审计为平台,以完善“15”资源环境审计工作格局为抓手,依法对土地、水资源、海洋资源等国有自然资源,以及重点区域环境综合整治和生态建设等情况进行审计,促进落实节约资源和保护环境基本国策、推进绿色发展和共建生态宜居家园。

  ——对重要自然资源开发利用及保护情况进行审计。重点监督检查土地、水资源、海洋资源等相关政策制度执行情况,促进合理开发利用自然资源,推动资源节约集约循环利用,提高资源利用综合效益。

  ——对重点区域环境整治、污染防治和生态保护项目进行审计。重点关注水环境保护工程推进、相关资金管理使用情况、项目运营效果,大气环境保护以及节能减排措施落实情况,危险废物收集、回收、处置情况,生活垃圾分类、运输、处置和综合利用情况以及农业面源污染防治情况,促进落实最严格的环境保护制度,推动形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

  ——探索推进领导干部自然资源资产离任审计。按照审计署的部署,组织开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作,扩大试点范围,建立领导干部自然资源资产离任审计制度。客观评价领导干部(人员)履行资源环境责任情况,引导领导干部(人员)树立正确的政绩(业绩)观和绿色发展理念,推动建立领导干部(人员)政绩(业绩)考核评价体系和资源环境责任问责机制。

  (五)民生审计。以促进保障和改善基本民生、维护人民群众利益、推动共享发展为目标,加大对社会保障、科技、教育、文化、医疗卫生、就业、涉农、扶贫、救助等民生资金和项目的审计力度,循着资金流向,从政策要求、预算安排、资金拨付追踪到项目和个人,确保惠民政策落地生根、不断完善和发挥实效。

  ——加强社会保障审计。加强社会保险基金预算、筹集、使用和管理情况的审计,揭示突出问题和风险隐患,保障基金安全规范运行,促进建立更加公平更可持续的社会保障制度。围绕新型城镇化目标,深化保障性安居工程审计,加大对住房公积金等住房保障资金、城镇棚户区和城乡危房改造项目的审计力度,推动建立健全住房供应体系。加强社会救助、社会福利、优抚安置、慈善互助、促进就业、帮扶创业等方面审计,推动健全社会救助体系和社会福利制度,维护社会公平。

  ——加强科教文卫等领域审计。加强对科技、教育、卫生、文化等领域重点资金和项目的审计,重点监督检查政策落实、资金分配、项目实施等情况,促进规范管理、完善制度、提高绩效,推动深化相关领域改革,健全基本公共服务制度,完善基本公共服务体系,提高义务教育、基本医疗、公共卫生、公共设施、公共文化等基本公共服务共建能力和共享水平。

  ——加强涉农审计。加强对涉农政策措施、资金、项目的审计,促进强农惠农政策措施落到实处、资金安全有效使用。结合经济责任审计,对党政领导干部加强乡镇集体资金、资产和资源监管情况进行监督检查,促进强化农村集体“三资”监管,维护群众利益。按照市政府要求,对城乡发展一体化相关政策措施落实情况开展跟踪审计。加强农村综合帮扶资金使用和政策落实情况的审计,促进精准扶贫、精准脱贫政策落实。

  (六)企业审计。以促进国有企业提质增效、保值增值、做强做优做大为目标,依法对国有和国有资本占控股或主导地位的企业(含国有金融机构,以下简称国有企业)进行审计,对国有资本投入、回报及运营管理进行审计,推动国有企业深化改革,促进增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,维护国有资本安全。

  ——强化国有资本经营预算审计。关注国有资本经营预算、收益收缴、支出及管理情况,加大对国有资本再投入和运行中的重点项目和重大资金审计力度,促进提高国有资本配置效率,推动完善国有资本经营预算管理体制。

  ——强化国资监管机构审计。关注国有资产管理机构是否按照转变政府职能要求,明确自身职能定位,完善国资监管制度规定;是否按照国家和本市关于国资国企改革的要求,履行好出资人职责,推动以管企业为主向以管资本为主转变,促进完善各类国有资产管理体制。

  ——强化国有资本运营平台审计。密切关注国有资本运营平台的设立、运作及收益管理情况,加大对权力集中的重点岗位和资金密集、资源富集、资产聚集的重点领域、重要环节的审计力度,促进形成国有资本流动重组有效平台、优化国有资本布局、规范国有资本运作。

  ——强化国有企业审计。运用经济责任审计、财务收支审计等多种方式,对市管、区管国有企业5年内至少审计1次。结合国有企业分类改革、国有资本授权经营体制改革等推进情况,区分国有企业功能类别、国有资本和国有资产规模、管理状况以及管理主体的战略地位等,确定重点审计对象和审计频次。审计中重点关注企业国有资产真实、完整和保值增值情况、资产负债损益情况、重大投资决策及投资绩效情况、发展潜力和风险隐患情况、企业法人治理及内部控制情况,遵守国家相关法律法规情况,促进国有企业加强经营管理,提高盈利能力。

  ——强化金融审计。依照法定职责对地方性金融机构开展审计监督,及时揭示和反映重大风险隐患,促进金融机构防范风险、提高效益、深化改革,助推上海国际金融中心建设。

  ——强化国有企业贯彻落实重大政策措施情况的审计。关注重点领域的国有企业服务国家和本市战略决策部署、落实重大产业政策和产业布局调整等情况;关注混合所有制改革、国有企业分类改革等国有企业改革重点领域,检查相关改革措施的具体部署、责任落实、执行进度和实际效果。

  ——探索推进国有企业境外投资、境外国有资产审计。对投资、运营、管理和使用境外国有资产的有关企业和单位,以及负责境外国有资产监管的机构进行审计,重点监督检查贯彻执行国家和本市重大经济政策措施和“走出去”战略部署情况、境外投资和经营管理等业务的决策流程和绩效情况、境外国有资产产权管理和国有资本保值增值情况。同时,继续加强本市利用外资情况审计。

  (七)内部审计。围绕发挥内部审计在促进部门(单位)完善治理、增加价值和实现目标等方面的重要作用,进一步推进内部审计工作。

  ——推动建立和完善内部审计工作体系。推动各部门(单位)按照国家和本市有关规定,完善内部审计工作领导体制、机构设置、职责权限、人员配备、审计结果运用和责任追究等方面的规定,保障内部审计机构对本单位及所属单位实施独立客观的监督和评价。

  ——推动内部审计业务发展。推动各部门(单位)全面开展内部审计工作,重点对本单位及所属单位贯彻落实国家和地方重大政策措施情况,发展规划、重大决策、重大措施以及年度业务计划执行情况,财政收支、财务收支和业务活动,内部控制及风险管理情况,以及单位内部管理的领导人员履行经济责任情况等进行审计。

  ——加强对内部审计工作的指导。通过完善有关内部审计工作的制度,制定内部审计指导意见,开展内部审计质量评估,评价内部审计开展情况,组织内部审计人员业务培训等方式,加强对内部审计工作的指导。

  (八)审计整改。深入贯彻落实党中央、国务院和市委、市政府关于审计整改工作的有关要求,围绕提高审计整改的质量和效果,进一步完善审计整改工作制度,细化审计整改工作措施,优化审计整改工作流程,落实整改责任。

  ——推进落实审计整改责任。通过全市审计工作会议、审计整改工作联席会议等平台,推动被审计单位、相关主管部门、审计整改工作联席会议成员单位、监察机关落实在审计整改方面的责任,形成责任体系和闭环管理。

  ——完善审计整改推进机制。完善审计机关跟踪检查审计整改的机制,实行“问题清单”和“整改清单”有效对接。细化审计机关约谈被审计单位主要负责人的具体措施。推动完善人大常委会会议听取审议审计查出突出问题整改情况报告机制。推动落实重大事项会商机制,研究解决普遍性、倾向性、苗头性问题的措施。

  ——强化审计整改部门联动。推进落实审计整改工作联席会议成员单位间的常态化联合督查机制,根据需要组织联席会议成员单位开展联合督查。结合参与市政府目标管理运行监督,加强与政府督查部门的联动,根据需要开展联合专项督查。加强与组织人事、纪检监察、巡视(巡察)、联席会议成员单位以及其他单位的沟通协调,完善监督协作机制,在问题协查、问题线索移送、财经纪律专项检查、督促审计整改等方面加强配合,推动将审计结果、审计整改结果及审计重要督办事项落实情况,作为领导(人员)考核、职务任免、奖惩、单位绩效考核以及加强预算管理和财经经费管理的重要依据。

  ——推动强化审计问责。进一步明确审计问责的启动情形、程序和方式,对审计发现的问题按照国家有关规定应当对有关人员进行问责的,或者对审计查出的问题整改落实不力、造成重大影响和损失的,推动相关单位在职责范围内开展责任追究。

  (九)审计信息公开。把审计监督与社会监督、舆论监督更好地结合起来,有序推进审计信息公开,加大审计信息公开力度,完善审计结果公告办法,依法依规公告审计结果,推动被审计单位公告整改结果。加强和改进审计宣传工作,讲好审计故事,发挥审计网站作用,注重运用新媒体,提高审计信息公开的及时性和广泛性。

  六、审计工作科学发展的保障措施

  进一步加强和改进各项审计基础建设,为完成各项审计工作目标提供保障,全面提升审计的能力层次和水平。

  (一)加强和改进审计管理。以实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计全覆盖为目标,大力推动审计组织方式创新发展,着力推进全市审计“一盘棋”,切实增强审计监督的整体性、全局性、宏观性和建设性。

  ——强化对区审计机关的领导。加强对各区审计机关的领导,推进全市审计工作“一盘棋”。2016年,结合贯彻落实国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,提出强化对各区审计机关领导、地方审计机关人财物管理制度的思路措施;2017年,分别制定各区审计机关向市局报告重大事项、市局加强对各区审计机关指导和考核的具体办法;2019年前,根据审计署的统一部署,形成一套较为成熟、规范、符合上海审计工作实际的地方审计机关人财物管理制度和模式。

  ——加强审计项目计划统筹。摸清审计对象底数,以重大政策措施跟踪审计、财政审计、经济责任审计等审计项目为平台,建立政策措施落实情况审计中长期规划,建立预算执行审计滚动项目计划库、领导干部经济责任审计轮审库和投资审计项目储备计划库,加大财政、金融、企业、经济责任、资源环境、民生等不同类型审计项目和境内、境外审计的统筹融合力度,各类项目同步安排、协同实施、成果共享,避免交叉重复审计。

  ——加强审计资源整合。充分有效整合各类审计资源和相关监督资源,形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计为重要组成部分,既分工又协作的审计监督大格局,增强审计监督整体效能。探索推进全市审计机关审计项目计划统一管理,进一步理顺市、区两级审计机关审计管辖范围,加强市、区两级审计机关审计项目的统筹融合和相互衔接,建立审计成果和信息共享机制。根据本市经济社会发展实际需要,统筹组织全市审计机关力量,开展涉及全局的重大项目审计。探索审计机关与内部审计的协同,合理利用内部审计工作成果。有效利用社会审计资源,拓展购买社会审计服务领域,除涉密项目外,根据需要向社会购买审计服务,完善向社会购买审计服务管理办法。强化对社会审计机构出具相关审计报告的核查。

  (二)推进审计信息化建设。统筹谋划好“十三五”时期本市审计信息化发展规划,协调推进“上海数字化智能审计工程”和“金审三期”工程建设,逐步实现审计全过程的信息化、数字化。

  ——统筹推进审计应用平台建设。协调推进市、区两级审计信息化建设,进一步完善网络、软硬件设备等基础设施,到2020年基本建成上海审计数据中心、交换中心和一体化的审计应用平台,探索构建全市统一的审计数据资源目录系统。深化审计专网管理信息系统的建设与运用,提升行政、业务和事务的信息化管理能力、质量控制能力和廉政风险防控能力。

  ——逐步完善相关制度和标准。有步骤、有计划推进数据采集与管理等制度规范的落实,完善相关工作机制,强化对数据全生命周期各环节的管理、审核、监督和风险防控机制建设。大力推进各类数据的整合和标准化,对收集的审计相关电子数据信息,按统一的标准、方式、要求集中管理,逐步实现市、区审计机关之间、审计机关与审计现场之间的信息共享。

  ——推进数据资源归集。建立健全被审计单位数据定期报送制度,加大数据集中力度,推进政务数据资源根据审计工作需要向审计机关开放。定期向审计人员公开现有的数据资源目录,推进数据中心数据资源依申请共享使用。

  ——广泛运用大数据技术。组建大数据综合分析团队,发动全市审计人员智慧,综合运用上海审计数据中心数据资源,以独立型、结合型、研究型等大数据分析工作模式,由点到面、积极探索运用大数据技术,加强业务数据与财务数据、单位数据与行业数据,以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析,大幅提高审计的精准度和时效性,增强研判宏观经济发展趋势、感知经济社会运行风险、发现违纪违法问题线索的能力。

  ——加大信息化审计力度。继续推进信息技术在全市审计机关项目审计中的广泛运用。围绕上海“智慧”城市建设和“互联网”行动,对全市政务信息资源共享推进情况进行审计监督,进一步深化对各部门(单位)信息系统安全性、可靠性和经济性的审计。对数据集中管理或开展跟踪审计的被审计单位,探索远程联网审计。

  (三)推进审计法治化建设。以保障依法独立开展审计监督为目标,以强化审计质量为抓手,坚持依法审计、文明审计,牢固树立质量就是责任的意识,加强审计质量控制,强化对审计监督权运行的制约和监督,不断完善审计法规规章和制度建设,使审计工作有章可循、有规可依。

  ——完善审计法规规章和制度体系。清理、修订地方性审计法规规章和规范性文件,健全审计业务管理、岗位考核、责任追究等内部管理制度,落实审计规范性文件的起草、审查、集体审议、公开发布等制度,加强合法性审查,提高审计制度建设的程序化、科学化水平。

  ——建立健全审计业务质量控制机制。完善分层级质量控制责任制度,优化复核审理流程,实现审计质量全过程控制。对发现的重大审计质量问题,按照权责统一的原则,严格实行责任追究制度。加强对区级审计机关审计质量的监督检查,定期通报监督检查情况。进一步完善优秀审计项目评选标准,发挥好优秀审计项目的示范引领作用。进一步规范购买社会审计管理,严把委托审计质量关口,严控委托审计质量风险,提升受托社会中介机构审计能力,提高购买社会审计服务的效能。

  ——强化对审计监督权运行的制约和监督。建立健全审计机关权力清单、责任清单制度,形成审计工作全过程各环节既相互制约又协调有序的审计权力运行机制。建立和落实干预审计工作行为登记报告等制度,增强纪律约束。落实上级审计机关对下级审计机关领导,有计划地开展对下一级审计机关主要领导干部任期经济责任审计。主动接受党委、人大、政府、政协监督。坚持阳光法则,提高审计工作的公开透明度,完善特约审计员制度,自觉接受社会监督。

  ——切实做到依法审计、文明审计。加强法治宣传教育,严格依照法定程序、方式、标准履行审计监督职责。坚持文明审计、客观求实,充分听取被审计单位和有关方面意见。2016年,全市审计机关清理退出各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作。

  (四)持续加强党风廉政建设。牢固树立“四个意识”,认真履行全面从严治党和党风廉政建设主体责任,坚持思想建党、制度治党,严肃党内政治生活,强化党内监督,严守党的政治纪律和政治规矩,自觉在思想上政治上行动上与习近平同志为核心的党中央保持高度一致,为审计事业发展提供坚强的政治思想和组织保障。

  ——落实主体责任。强化全面从严治党主体责任,坚持把管党治党作为第一位的工作抓实抓好。把党风廉政建设与审计业务工作同部署、同落实、同检查、同考核,层层分工负责,层层传导压力,层层抓好落实,延伸“责任链条”,严格执纪问责,严查违反廉政纪律的行为。

  ——加强审计机关党的建设。抓好基层党组织建设,健全组织机构,完善组织设置,规范组织制度,切实发挥战斗堡垒作用。加强党员教育、监督和管理,增强党员意识,切实发挥先锋模范作用。严肃党内政治生活,严格执行民主集中制,切实增强党内生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。加强审计一线党建工作,更好地发挥审计组临时党组织的监督、保障和服务功能。

  ——深入推进党风廉政建设。深入学习贯彻党章、《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党规党纪,严格贯彻中央八项规定精神,坚持不懈纠正“四风”。持续开展“两学一做”学习教育,持之以恒加强作风建设。全面落实党组、纪检组的党内监督责任,发挥基层党组织和党员的监督作用。丰富和改进廉政教育形式,健全审计廉政制度建设和风险防控体系。加强审计现场管理,坚持抓早、抓小、抓苗头、抓细节,每年组织开展职业道德检查月活动,对重大审计项目实行廉政跟踪检查,推进廉政制度和“八不准”审计工作纪律的贯彻执行。

  (五)加强审计干部队伍建设。坚持以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向,全面加强审计队伍的政治、思想、组织、作风、纪律、能力和制度建设,统筹抓好“四支队伍”建设。到2020年,审计人才总量和结构能够满足审计事业发展的需要,审计队伍整体能力素质有较大提升,高层次、复合型审计人才数量有较大增长,人才培养、激励、评价、使用机制进一步完善,审计队伍全面协调发展。

  ——加强领导班子建设。坚持把思想政治建设放在首位,提高各级领导班子政治鉴别能力、把握大局大势能力和科学管理能力。严格执行民主集中制,定期召开领导班子民主生活会,不断提高领导班子解决自身问题的能力。以“一把手”建设为重点,选优配强各级领导班子,不断调整和优化领导班子的专业结构和年龄结构,实现优势互补、合理搭配、团结协作、坚强有力。加强后备干部队伍建设,健全跟踪考核和动态管理机制。

  ——加强“四支”人才队伍建设。加强审计领导人才队伍建设,努力培养一支具有现代意识、创新精神,适应审计事业发展需要的领导人才队伍。加强审计管理人才队伍建设,努力培养一支具有较高内部管理水平的管理人才队伍。加强审计专业人才队伍建设,努力培养选拔一批审计专业领军人才、审计业务骨干人才和审计青年英才。加强审计理论研究人才队伍建设,培养一批具有扎实审计理论基础,能够进行针对性、前瞻性、建设性和有效性研究的审计理论研究人才。

  ——深化干部人事制度改革。完善“民主、公开、竞争、择优”的干部选拔任用机制,提高干部工作的科学化、民主化、制度化。完善有利于干部培养的交流机制,实现科学轮岗交流,有计划地选派审计干部到其他单位挂职锻炼。严格执行巡视工作条例和领导干部的日常监督管理,完善考核评价体系。严格执行领导干部报告个人有关事项规定。

  ——推进审计职业化建设。建立符合职业特点、适应审计工作需要的审计人员管理制度。根据国家统一部署和本市专业技术类公务员分类管理改革,建立审计人员分类管理制度,健全审计职业岗位责任追究机制和审计职业保障机制。按照国家关于省以下地方审计机关人财物管理改革要求,实行全市审计人员统一招录。健全完善具有审计系统特色的职业教育培训体系,形成面授培训与网络培训相结合,师资体系、教材体系和考试评价体系相配套,分层次、分类型、多渠道、多形式开展教育培训工作的新格局。

  (六)强化审计理论研究和政策研究。大力推进“研究式”审计,针对国家和本市的重大政策措施、审计中遇到的重点难点和瓶颈问题,组织开展理论攻关和实务研究,形成一批好用、管用的研究成果,发挥审计研究工作的先导性、前瞻性引领作用。

  ——突出研究重点内容。重点加强对宏观经济形势、国家和本市重大政策、审计监督对象和事项,以及审计理念思路创新、审计制度机制创新、审计组织模式创新、审计技术方法创新等的研究,为更好地发挥审计的监督和保障作用提供支撑。加强对审计实践的理论总结和提炼,把实践中形成的行之有效的做法和经验,总结升华为理论或制度规范,为审计实践提供有效指引。

  ——整合各类研究资源。以研究课题、研究论坛等为载体,为优秀研究人才脱颖而出搭建平台。支持鼓励审计机关与审计科研机构、高校专家学者强强联合,对重点研究事项进行联合攻关。对一些前瞻性强的课题,有针对性地面向社会招标,充分发挥社会研究资源作用。

  ——注重研究成果运用。以审计研究成果符合审计工作需要、有可操性为标准,进行研究课题立项、确立研究思路。在研究中,要通过多种形式,把研究成果转化为审计规章制度、审计业务规范、审计发展思路、审计意见建议等,充分发挥研究工作的价值和效用。

  七、规划实施与监督检查

  本规划自印发之日起施行。根据审计工作发展实际,适时制定并实施与本规划相配套的专项审计工作规划。各区审计局、市局各部门要根据本规划要求,研究制订具体落实措施。要加强组织领导,抓好规划实施,确保本规划确定的目标任务顺利完成。有关部门要加强监督检查、考核评价和效果评估,确保各项任务落到实处。

  上海市审计局

  2016年12月13日

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