沪府办发〔2010〕38号

上海市人民政府办公厅转发市财政局关于进一步促进本市注册会计师行业加快发展实施意见的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

市财政局《关于进一步促进本市注册会计师行业加快发展的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府办公厅

二○一○年九月二十日

关于进一步促进本市注册会计师行业加快发展的实施意见

为深入贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》（国办发〔2009〕56号），更好地发挥注册会计师行业在提高经济信息质量、引导资源合理配置、规范市场经济秩序、维护社会公众利益、促进经济发展方式转变等方面的重要作用，现就进一步促进本市注册会计师行业加快发展提出如下实施意见：

一、统一思想认识，明确指导思想和总体目标

今后一个时期，本市注册会计师行业发展的指导思想是：坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕转变经济发展方式、调整经济结构、加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”的总体要求，着力加大机制创新、政策聚焦和环境优化力度，不断增强注册会计师行业的社会公信力和国际竞争力，为社会公众和国内外投资者、经营者和决策者提供独立、客观、公正和一流的审计鉴证、会计税务和管理咨询服务。

根据上述指导思想，“十二五”期间，本市注册会计师行业的发展目标是：

（一）总体布局更加合理。重点扶持1-3家具有先进执业理念和企业文化、良好商业信誉和发展基础、拥有核心竞争力、实行国际化经营并提供综合服务的大型会计师事务所，15-20家左右内部管理规范、发展前景良好、能够为大中型企事业单位及上市公司提供高质量服务的中型会计师事务所；尽快形成大型、中型和小型会计师事务所执业领域各有侧重、市场定位各有特色、服务对象各有特点、地域分布较为合理、不同规模的会计师事务所有序竞争、持续发展的新格局。

（二）服务领域更加拓展。在继续做好传统审计业务的同时，进一步提高高端业务、跨区域业务、境外业务和非审计业务的比重，力争使本市会计师事务所的服务领域和业务范围有较大幅度的拓展，进一步巩固和提升注册会计师行业在本市经济鉴证类中介服务业中的主导地位，有效增强在全国注册会计师行业的影响力。

（三）执业环境更加完善。进一步建立健全政府监管与行业自律相结合、规范统一、运行高效的注册会计师行业管理体制和机制；进一步健全完善有利于促进本市注册会计师行业加快发展的政策体系；进一步改善优化会计师事务所和注册会计师依法执业的法制、政策、信用和舆论环境，使各类会计师事务所在国家法律框架和规范化的市场规则下公平竞争。

（四）从业人员更加自律。本市注册会计师行业要进一步实现经营理念、质量标准和执业规范国际化，进一步规范治理结构、内控机制和制度体系，进一步增强诚信度、公信力和自律意识。

（五）人才结构更加优化。到2015年，力争使本市注册会计师行业的执业注册会计师达到10000人，行业从业人员达到30000人，在全市乃至在全国有影响的行业领军人才达到100人，行业优秀人才达到300人，人才总量进一步增加，人才结构进一步优化。

二、加强分类指导，进一步增强核心竞争力

（一）按照做大做强做优的要求，重点支持和促进大型会计师事务所向区域化、国际化经营方向发展。鼓励、支持和促进本市会计师事务所尤其是大型会计师事务所，结合推进实施“品牌战略”，通过优化组合、兼并重组、强强联合，开展区域化连锁经营和集团化经营，尽快成为综合性、能够体现上海现代服务业发展水平的品牌会计师事务所；鼓励、支持和促进大型会计师事务所在平等互利的基础上，通过收购合并、加盟合作、直接申请注册等方式在境外设立成员所、分所或取得执业资格许可，依法提供境外专业服务，不断提高国际化经营的能力和水平。

（二）按照做专做精做特的要求，积极引导和促进中小型会计师事务所向专业化、特色化经营方向发展。鼓励、支持和促进本市中型会计师事务所充分发挥其在专业人才、技术标准、执业质量等方面的优势，为大中型企事业单位和上市公司提供优质高效的专业或综合服务；科学引导小型会计师事务所创新发展模式，找准市场定位，不断扩大在代理记账、税务代理、社区事业等领域的特色服务，成为面向小企业和为社区服务发展、新农村建设提供各类会计审计服务的重要力量。

三、发挥审计鉴证功能，进一步拓展发展空间

（一）做好法定业务，拓展新兴业务。把全面实施注册会计师审计制度与完善工商年检制度有机地结合起来，建立不经审计不能通过工商年检的联动机制，确保《公司法》已经明确的有关“公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计”的法定要求真正落到实处。同时，引导、鼓励和支持会计师事务所在做好财务会计报告审计、资本验证、涉税鉴证等业务的基础上，积极拓展新兴业务，为企事业单位提供内部控制、管理咨询、并购重组、资信调查、专项审计、业绩评价、司法鉴定、投资决策等相关业务领域的综合服务。

（二）逐步建立事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度。从2010年起，选择医疗卫生机构、大中专院校等部分单位率先试点，通过政府购买服务的形式逐步建立起比较完善的事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度。上述有关事业单位在编报2011年部门预算时，应同时向财政部门提供经注册会计师审计的相关报表。从2011年起，将注册会计师审计制度的实施范围逐步扩大到使用财政性资金的事业单位，切实加强对财政资金使用和管理的审计监督，进一步提高部门预算编制的科学性和准确性。

（三）注重发挥注册会计师行业的作用，逐步扩大政府购买服务范围。对政府部门有关资金使用监督、项目评审立项、支出绩效评价、财务会计培训和政策法规咨询等行政管理和公共服务事项，各区县政府、市各有关部门要按照转变政府职能的要求，建立健全政府购买服务制度，不断加大对注册会计师专业服务的购买力度，充分发挥注册会计师在创新政府管理模式、改进政府管理方式、完善政府公共服务、规范市场经济秩序、维护社会公共利益和投资者合法权益等方面的积极作用。

（四）加快建立全市统一的企业财务会计数据信息管理平台，不断扩大中小企业财务报表的注册会计师审计覆盖面。要按照国家有关建立企业财务报表单一来源制度的要求，鼓励和促进企业自觉接受注册会计师审计，并将经注册会计师审计的企业财务报表纳入全市统一平台管理；由注册会计师根据有关规定，为各类企业尤其是广大中小企业的融资、上市、重组、业务竞标等，提供规范、有效和安全的财务会计信息查询和财务报表数据比对服务，充分发挥注册会计师在提高中小企业财务会计信用水平等方面的重要作用。

四、完善政策支持体系，进一步推进队伍建设

（一）继续发挥本市现代服务业专项资金的引导作用。对符合条件的会计师事务所和重点项目，实施认证补贴、中高级专业人才培训补贴、境外推广费用补贴等，不断加大对薄弱环节、关键领域和新兴业务的扶持力度。同时，鼓励和支持境内大中型会计师事务所总部落户上海、境外会计师事务所在上海设立办事机构，进一步增强上海的集聚、示范、辐射和综合服务功能。

（二）加大财税政策的扶持力度。对本市会计师事务所与具有鉴证职能的会计、税务、资产评估、律师、房地产估价、工程造价、专利代理等七类专业服务机构之间开展相关项目协作，视同代理业务，可按照有关规定在财税政策上予以扶持，推动和促进本市注册会计师行业与相关鉴证类专业服务业的联动发展。

（三）加快推进人才高地建设。鼓励和支持市注册会计师协会进一步加大对各类人才特别是年轻化、专业化、高层次人才培养的资金投入力度，建立注册会计师人才培养基金，推进实施以提高执业素质、执业能力和执业水平为重点的人才分类培养计划，加快培养和造就一支专业扎实、技术过硬、品德优良的注册会计师专业人才队伍；鼓励和支持本市注册会计师积极参加全国行业领军人才培养，并把行业领军人才的培养纳入全市领军人才发展规划，进一步完善吸引人才、稳定人才、留住人才的配套政策措施，加快培养和打造一批通晓国际会计和审计准则、在业内具有较高声望、在行业“走出去”过程中能够发挥关键作用、承担国际化业务的复合型领军人才。

（四）全面实施职业风险集中投保制度。积极借鉴国际通行做法，鼓励和引导会计师事务所积极参加职业风险集中投保，进一步从整体上提升防范、抵御和化解各种职业风险的能力。市注册会计师协会要积极会同有关部门不断优化制度设计、制定鼓励扶持措施，完善服务体系，确保制度真正落实到位。

五、强化行业自律，进一步提升执业质量和社会公信力

（一）着力加强行业诚信体系建设。牢固树立诚信为本、操守为重、质量第一的职业理念，以维护社会公众利益为宗旨，组织开展行业诚信践诺活动，强化对违约行为的责任追究，切实维护行业诚信公约的约束力；进一步建立健全执业机构和人员诚信档案制度，不断完善对会计师事务所执业信用信息查询及使用的管理，全面提升行业的诚信度和公信力。

（二）不断健全内部治理机制。进一步建立健全“权责清晰、决策科学、管理严格、和谐发展”的会计师事务所内部治理机制；市注册会计师协会应对小型会计师事务所的审计标准、审计流程进行规范，有效实施审计鉴证和服务全过程的质量控制规程。

（三）严格行业自律约束。市注册会计师协会要积极探索行业自律与公众监督、行业利益与公众利益有机结合的管理模式，逐步建立符合行业特点的自律管理体系和行业诚信监控体系，加强对执业质量的自律检查力度，促进整个行业真正步入“以质量求信誉，以信誉求发展”的良性运行轨道。

六、完善行政监督体系，进一步加强行业监管

（一）全面实施分类监督检查制度。市财政部门加强对会计师事务所内部质量控制制度的设计和执行情况进行综合分析评价，并根据综合评价结果实施分类监督检查。对非证券资格会计师事务所的专项检查，原则上每5年进行一次；对新设立、新合并的会计师事务所专项检查，2年内进行一次。

（二）进一步完善监管惩处机制。进一步建立健全财政、审计、工商等职能部门的协调配合机制，不断提高协同监管效能。对故意出具虚假审计报告、审计程序和审计证据严重缺失、注册会计师挂名执业、内部管理混乱的会计师事务所要依法处罚，进一步增强本市注册会计师行业的自律诚信意识、职业道德意识和执业风险意识。

七、强化组织领导，进一步营造良好的发展环境

（一）加强组织领导，统筹协调推进。市有关部门切实加强对本市注册会计师行业各项工作的指导、协调和推进，研究解决在改革发展过程中遇到的各种矛盾和问题，不断完善有利于本市注册会计师行业加快发展的政策、制度。

（二）明确职责任务，落实工作责任。市财政局作为本市注册会计师行业主管部门，负责超前规划、分类指导，创新机制、整体推进；各区县政府、市各有关部门要高度重视发挥注册会计师的作用，并采取切实措施，支持会计师事务所健康发展；市注册会计师协会要加强与政府有关部门的沟通协调，及时反映行业情况、意见和建议，切实维护注册会计师的合法权益。

（三）加大宣传力度，形成良好氛围。市财政局会同有关部门充分运用广播电视、报刊杂志、政府网站等各类媒体平台，积极宣传国务院办公厅有关文件精神，总结推广本市注册会计师行业在促进全市经济社会发展中取得的经验，着力营造有利于注册会计师行业加快发展的良好环境。

上海市财政局

二○一○年九月九日