上海市人民政府办公厅关于印发《上海市湿地保护修复制度实施方案》的通知

发布日期:2017-12-27

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沪府办〔2017〕74号

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市湿地保护修复制度实施方案》的通知

各区人民政府,市政府有关委、办、局:

经市政府同意,现将《上海市湿地保护修复制度实施方案》印发给你们,请认真按照执行。

上海市人民政府办公厅

2017年12月18日

上海市湿地保护修复制度实施方案

湿地是人类赖以生存发展的宝贵自然资源,在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要的生态功能,是城市生态空间网络中不可或缺的重要生态系统。湿地保护是生态文明建设的重要内容,事关生态安全,事关经济社会可持续发展,事关上海“四个中心”和“科创中心”建设。为深入贯彻中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》,落实中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》,加快建立本市湿地保护修复制度,根据《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》(国办发〔2016〕89号),制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真落实党中央、国务院决策部署,深化生态文明体制改革,大力推进生态文明建设。建立适合本市的湿地保护修复制度,全面保护湿地,维持湿地总量动态平衡,强化湿地利用监管,推进湿地生态修复,提高社会湿地保护意识,为本市建成“四个中心”、科创中心和社会主义现代化国际大都市提供基础生态空间和重要生态保障。

(二)基本原则。坚持生态优先、保护优先的原则,保护湿地的生态特征和持续发展,注重湿地生态功能和作用的有效发挥;坚持全面保护、分级管理的原则,将全市湿地纳入保护范围,重点加强自然湿地、国家和地方重要湿地保护和修复,控制湿地总量,优化湿地存量,提升湿地质量,用好湿地增量,实行湿地分级保护制度;坚持政府主导、社会参与的原则,地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责,积极鼓励企业、非政府组织、志愿者等社会第三方参与湿地保护管理;坚持综合协调、分工负责的原则,充分发挥林业、国土资源、环境保护、农业、水务(海洋)等湿地保护管理相关部门的职能作用,协同推进湿地保护与修复;坚持注重实效、严格考核的原则,将湿地保护修复成效纳入对本市各级人民政府领导干部的考评体系,严明奖惩制度。

(三)目标任务。严格执行湿地面积总量控制,维持自然湿地动态平衡。到2020年,本市湿地面积不少于696万亩(包括深水航道),其中,自然湿地面积不低于613万亩;积极扩大新增湿地面积,将湿地保护率提高到50%以上,严格湿地用途监管,确保湿地面积不减少。增强湿地生态功能,维护湿地生物多样性,积极开展湿地生态修复工程,全面提升湿地保护修复和管理水平。

二、完善湿地分级管理体系

(四)建立湿地名录和分级管理体系。根据湿地的生态区位、生态系统功能和生物多样性,将本市湿地分为国家重要湿地(包括国际重要湿地)、上海市重要湿地和一般湿地,列入不同级别的湿地名录。国家重要湿地划定标准和名录由国家相关部门发布。到2018年,市林业主管部门会同有关部门完成上海市重要湿地和一般湿地认定标准、管理办法的制定,发布上海市重要湿地和一般湿地名录,并实行名录的动态管理(市绿化市容局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市发展改革委、市交通委、市政府法制办等配合,区及以下各级政府负责落实;以下均需要区及以下各级人民政府落实,不再列出)。

(五)探索开展湿地管理事权划分改革。坚持权、责、利相统一原则,按照中央政府确定的湿地管理事权划分要求,开展地方财政事权和支出责任划分改革,明晰国家重要湿地、上海市重要湿地和一般湿地的事权划分(市财政局、市绿化市容局会同有关部门、单位负责)。

(六)完善湿地管理体系。市林业行政主管部门牵头,市发展改革、财政、规划国土资源、环保、水务(海洋)、农业、交通等部门按照职责分工,共同推进全市湿地保护和修复工作。对国家和上海市重要湿地,通过设立国家公园、自然保护区、湿地公园、森林公园、地质公园、饮用水源地保护区、海洋公园、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、野生动物重要栖息地等形式加强保护。进一步明确区级、乡镇级政府湿地保护相关部门或机构的湿地保护修复职责,加强工作力量配备。加强各级湿地保护管理机构的能力建设,夯实保护基础。按照国家统一安排,在国家和本市重要湿地探索设立湿地管护公益岗位,建立完善区、乡镇、村三级管护联动网络,创新保护管理形式(市绿化市容局、市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市编办等按照职责分工负责)。

三、实行湿地保护目标责任制

(七)落实湿地面积总量管控。根据国家统一要求,确定本市湿地面积管控目标,分解落实到各区政府及各相关部门。到2017年底前,合理划定纳入生态保护红线的湿地范围,明确湿地名录,并落实到具体的湿地地块。纳入生态保护红线的湿地,根据保护形式严格管控(市绿化市容局、市规划国土资源局、市发展改革委、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按职责分工负责)。

(八)提升湿地生态功能。根据国家湿地生态状况评定标准,从影响生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面制定上海市湿地生态评价指标体系。到2020年,本市重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到78%以上,上海市大陆自然岸线保有率不低于12%,海岛自然岸线保有率不低于20%,水鸟种类不低于100种,全市湿地野生动植物种群数量保持相对稳定(市绿化市容局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市规划国土资源局等按照职责分工负责)。

(九)建立湿地保护成效奖惩机制。各级政府对本行政区域内湿地保护负总责,政府主要领导成员承担主要责任,其他政府领导成员在职责范围内承担相应责任。到2018年底前,将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核等制度体系,建立健全终生追责机制。按照国家和本市评比达标表彰有关规定,对在湿地保护工作中作出突出贡献的集体和个人,予以表彰奖励(市绿化市容局牵头,市发展改革委、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市人力资源社会保障局等配合)。

四、健全湿地用途监管机制

(十)建立湿地用途管控机制。按照主体功能区定位确定各类湿地功能,实施负面清单管理。在科学论证和保护的前提下合理利用一般湿地,禁止擅自征收、占用国家和上海市重要湿地,禁止侵占自然湿地等水源涵养空间,已侵占的要限期予以恢复;禁止开(围)垦、填埋、排干湿地或者其他擅自改变湿地用途的行为;禁止永久性截断湿地水源;禁止向湿地超标排放污染物;禁止对湿地野生动物栖息地和鱼类洄游通道造成破坏;禁止破坏湿地及其生态功能的其他活动(市绿化市容局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

(十一)规范湿地用途管理。建立和完善涉及湿地相关资源的用途管理制度。进一步细化、明确征收、占用湿地的审批要求。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,由用地单位按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少,质量不下降。合理设立湿地相关资源利用的强度和时限,避免湿地利用行为对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能造成的破坏。在湿地范围内,进一步加强对取水、污染物排放、挖砂、取土、开矿、捕捞、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理(市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市绿化市容局等按照职责分工负责)。

(十二)探索湿地自然资源确权登记。逐步开展湿地产权登记试点工作,明确湿地资源产权和管理权,并落实到具体地块。规划国土资源部门会同林业、环保、农业、水务(海洋)等部门制定工作方案,依据土地利用现状调查(自然资源调查)成果,参考湿地调查监测成果,对国家级自然保护区开展湿地自然资源登记确权试点工作(市规划国土资源局牵头,市绿化市容局、市环保局、市农委、市水务局(市海洋局)等配合)。

(十三)严肃惩处破坏湿地行为。湿地保护管理相关部门根据职责分工,依法对湿地利用进行监督。在市级层面探索建立湿地利用预警机制,通过对发生湿地预警情况的地区或有关部门进行约谈并发出预警警告,遏制各种破坏湿地生态的行为。根据市、区两级政府及各部门的湿地保护权责以及分工,严厉查处破坏湿地资源行为。对造成湿地破坏的行为,根据情节依法给予责令限期恢复原状、行政处罚等。在国家级自然保护区、市级自然保护区等范围内,积极探索建立相对集中行政处罚权的执法机制(市绿化市容局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市政府法制办等按照职责分工负责)。

五、建立退化湿地修复制度

(十四)明确湿地修复责任主体。对未经批准将湿地转为其他用途的,按照“谁破坏、谁修复”的原则,实施恢复和重建。能够确认责任主体的,由其自行开展湿地修复或委托具备修复能力的第三方机构进行修复。责任主体造成的生态环境损害无法修复的,结合生态环境损害情况开展替代修复,修复资金由责任主体支付。对因历史原因或公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害而生态受损的湿地,经科学论证确需恢复的,按照事权划分,由各级政府负责修复,所需资金列入财政预算。市林业部门会同相关湿地管理部门提出从事湿地生态修复实施单位的相关要求,规范市场从业行为(市绿化市容局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市财政局等按照职责分工负责)。

(十五)多措并举增加湿地面积。各区政府应通过生物促淤、退渔还湿、退养还滩、增加河湖水面率等措施,恢复和扩大湿地面积;在用地、管护、就业安置等方面,为增加湿地面积提供政策和条件(市绿化市容局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

(十六)实施湿地保护修复工程。坚持自然恢复为主,与人工修复相结合的方式,优先对集中连片、破碎化严重、功能退化的湿地进行修复和综合整治。市林业主管部门会同相关部门编制上海市湿地保护规划和湿地修复工程实施规划,并在市财政、发展改革等部门支持下,积极制定湿地生态修复、湿地公园建设等专项湿地保护修复政策。其他相关部门加强统筹协调,积极开展受损湿地修复工作。对滨海湿地的土地整治项目,已整治区域保留不少于20%的面积用于以湿地生态功能恢复为导向的生态修复。崇明、浦东和青浦等湿地分布面积较多的区根据市级相关规划编制区级湿地保护规划和工程实施规划,积极开展湿地保护修复工程(市绿化市容局牵头,市发展改革委、市财政局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等配合)。

(十七)完善生态用水机制。将水资源利用与湿地保护紧密结合,统筹协调区域内的水资源平衡,维护湿地的生态用水需求。从生态安全、水文联系的角度,利用流域综合治理方法,建立上海市湿地生态补水保障机制,明确技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务。相关水源地建设和管理,要充分考虑湿地野生动植物保护需求,在项目规划、工程建设阶段应征求相关部门意见(市水务局牵头,市发展改革委、市财政局、市绿化市容局、市环保局、市农委等配合)。

(十八)强化湿地修复成效监督。参照国家层面制定湿地修复绩效评价标准,建立上海市湿地修复绩效评价标准体系,组织开展湿地修复工程的绩效评价。由第三方机构开展湿地修复工程竣工评估和后评估。建立湿地修复公示制度,依法公开湿地修复方案、修复成效,接受公众监督(市绿化市容局、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

六、健全湿地监测评价体系

(十九)明确湿地监测评价主体。市林业主管部门会同有关部门组织实施本市湿地资源的监测评价工作,制定上海市湿地资源调查和监测、湿地保护成效指标监测、重要湿地评价、退化湿地评估等规程,并开展监测和统计工作。根据国家林业局部署,组织实施上海市湿地资源调查,调查周期为10年。加强部门间湿地监测评价协调工作,统筹解决重大问题。区、镇政府湿地保护相关部门根据市级部门指导,做好本辖区的湿地监测评价工作(市绿化市容局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等配合)。

(二十)完善湿地监测网络。在国家级湿地监测点的基础上,统筹规划上海市重要湿地监测站点设置。在现有湿地监测体系的基础上,建立重要湿地监测评价和湿地生态定位监测网络,提高监测数据质量和信息化水平。健全湿地监测数据共享制度,湿地管理相关部门获取的湿地资源相关数据要实现有效集成、互联共享。加强生态风险预警,防止湿地生态系统特征发生不良变化。区级及以下湿地监测网络参照市级监测网络建设标准规范实施。(市绿化市容局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市统计局等配合)。

(二十一)监测信息发布和应用。根据国家有关制度,建立上海市的湿地监测评价信息发布制度,进一步明确本市湿地信息的发布内容、流程、权限和渠道等。市林业主管部门会同相关部门发布上海市湿地资源调查监测和市级重要湿地监测评价信息。运用监测和评价结果,开展监测数据关联分析,为考核市级各湿地保护相关部门和各区、镇人民政府落实湿地保护责任情况提供科学依据和数据支撑。建立监测评价与监管执法联动机制(市绿化市容局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等配合)。

七、完善湿地保护修复保障机制

(二十二)加强组织领导。进一步完善本市综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。建立市级湿地保护修复工作联席会议制度,定期召开会议,及时解决重大问题。联席会议办公室设在市林业主管部门,具体负责全市湿地保护和修复的指导、组织、协调、监督和日常工作。区、镇政府要高度重视湿地保护和修复工作,把湿地保护纳入议事日程,建立与市级相应的工作机制和综合协调机构,确保实现湿地保护修复的目标任务。充分发挥政府监察职能,加强责任追究。2020年前,将湿地总面积纳入领导干部自然资源资产离任审计内容,建立终生追责机制。强化军地协调配合,共同加强湿地保护管理(市绿化市容局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市交通委、市财政局、市发展改革委、市审计局、市监察局等配合)。

(二十三)加快法制建设。加快本市湿地保护与修复地方立法工作,按照法定程序完善相关配套法规规章,切实保护好水、土地、野生动植物等资源。督促指导崇明、浦东和青浦等湿地资源丰富区域结合实际,先行制定区级湿地保护相关管理制度(市绿化市容局、市政府法制办、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

(二十四)加大资金投入力度。各级政府和相关部门要发挥政府投资的主导作用,整合林业、水务(海洋)、环保、国土、农业、科技等部门与湿地保护相关的资金,重点加强对湿地保护修复工作的资金支持。同时,通过财政贴息等方式引导金融资本加大支持力度,形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。落实市对区生态补偿转移支付办法,进一步完善本市湿地生态效益补偿制度(市绿化市容局、市发展改革委、市财政局牵头,市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委、市金融办等配合)。

(二十五)完善科技支撑体系。加强湿地基础和应用科学研究,重点开展湿地生态效益研究以及湿地生态保护与修复技术示范,加快成果推广应用。建立市级湿地科学专家咨询机制,对湿地保护名录制定、分级管理、调查监测、生态修复、科学规划、项目实施以及其他涉及湿地保护与利用的活动等提供决策咨询意见,提高科学决策水平(市科委、市绿化市容局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

(二十六)加强宣传教育。面向公众开展湿地科普宣传教育,结合世界湿地日、世界水日、生物多样性日等重要宣传时间节点,利用互联网、移动媒体等手段,普及湿地科学知识。依托湿地自然保护区、湿地公园等湿地保护形式,建立湿地自然学校、湿地宣教中心、环境教育基地等宣教场所,做好湿地科普宣教活动,努力形成全社会保护湿地的良好氛围。加强广大中小学生湿地保护知识教育,通过环境专题教育和丰富多彩的教育实践活动,培养学生湿地保护意识。研究建立湿地保护志愿者制度,动员非政府组织、企业及公众参与湿地保护和相关知识传播(市绿化市容局、市教委、市规划国土资源局、市环保局、市水务局(市海洋局)、市农委等按照职责分工负责)。

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