《上海市生态环境领域市与区财政事权和支出责任划分实施方案》的政策解读

  一、《方案》出台背景和总体考虑

  2020年5月，国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号），将生态环境领域中央与地方财政事权划分为“生态环境规划制度制定”“生态环境监测执法”“生态环境管理事务与能力建设”“环境污染防治”和“生态环境领域其他事项”等5个方面，同时要求各省级人民政府参照国家方案，结合省以下财政体制等实际，合理划分生态环境领域省以下财政事权和支出责任。

  为贯彻落实国家文件精神，市财政局会同市生态环境局在听取各方意见的基础上，结合本市实际，起草形成了《上海市生态环境领域市与区财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》以习近平生态文明思想为指引，坚持绿水青山就是金山银山的发展理念，紧紧围绕推进本市生态文明体制改革、加快构建现代环境治理体系的目标，将需由地方承担的事权和支出责任在市区间合理划分，在生态环境领域形成完整规范、权责清晰、分工合理的财政事权和支出责任划分体系，既充分调动各区政府对所在区域生态环境保护工作的积极性和主动性，又遵循市和区现行相关经费保障政策，保持现有市和区财力格局的基本稳定。

  二、《方案》的主要内容

  （一）关于事权划分。《方案》与国家方案总体框架保持一致，具体事项结合本市实际予以细化，将本市生态环境领域市与区财政事权划分为5个方面，其中：“生态环境规划制度制定”“生态环境监测执法”“生态环境领域其他事项”3个方面的事项，按照管理层级和影响范围，确认为市级或区级财政事权，由同级财政承担支出责任；“生态环境管理事务与能力建设”所属事项，根据生态受益范围和管理层级，分别确认为市级、区级或市与区共同财政事权；“环境污染防治”所属事项，根据污染影响范围和治理特点，确认为区级或市与区共同财政事权。

  （二）关于支出责任划分。《方案》将国家方案中明确应由地方承担的支出责任，在市区间作相应划分：

  1.对影响全市范围的普惠性、均等化的生态环境保护公共服务和管理事项等，明确由市级财政承担支出责任。主要包括：“市级生态环境综合规划及专项规划制定”“市级生态环境监测网建设、运行维护与监督管理”“全市性的生态环境执法检查和督察”“重大及特别重大突发环境事件的应急响应”“市级重大环境信息的统一发布”等。

  2.对直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由区级提供更有效的生态环境保护公共服务等，明确由区级财政承担支出责任。主要包括：“区级生态环境保护和建设三年行动计划及其他生态环境规划计划制定”“区管排污单位的监督性监测”“区管排污单位排污许可证的核发和管理”“噪声、光、恶臭、电磁辐射污染防治”以及其他区域性污染防治事项等，其中：“土壤、农业农村、固体废物、化学品、重金属、地下水、区级大气和水污染防治”由区级承担支出责任，市级财政给予支持。

  3.对全市统一部署、市与区协同推进且区级具有地域管理优势的事项，明确由市级财政与区级财政共同承担支出责任。主要包括：“生态保护红线和自然保护地的监督”“放射性污染防治”“跨区域或影响较大的重点区域大气污染防治”“重点流域、海域、跨区域或影响较大的重点区域水污染防治”等。

  此外，《方案》明确本市生态环境领域其他未列或需要调整的事项，按照改革总体要求和事项特点具体确定财政事权和支出责任。

  三、《方案》的配套措施

  为确保改革顺利推进，《方案》提出了4项配套措施：一是加强组织领导。各有关部门要加强组织领导，切实履行职责，密切协调配合，确保改革工作落实到位。二是落实支出责任。各级政府要始终坚持把生态环境作为财政支出的重点领域，切实履行支出责任，支持打好污染防治攻坚战。三是实施绩效管理。根据全面实施预算绩效管理的总体要求，在生态环境领域加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理新体系，持续推动生态环境领域财政资金聚力增效。四是协同推进改革。生态环境领域市与区财政事权和支出责任划分改革要与生态环境领域相关改革紧密结合、协同推进、良性互动、形成合力，适时修订完善相关法律法规和管理制度，加快推进依法行政、依法理财。