《上海市应急抢险救灾工程建设管理办法》的政策解读

  为建立本市应急抢险救灾长效机制，规范应急抢险救灾工程管理，明确应急抢险救灾工程认定流程，在借鉴兄弟省市经验的基础上，充分结合近年来本市工程项目实际情况，制定《上海市应急抢险救灾工程建设管理办法》（以下简称《办法》），现就有关政策制定情况说明如下：

  一、起草背景

  上海作为人口密集的国际性特大城市，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件而引发的应急抢险救灾工程逐年增多，保障城市安全运行的任务日趋艰巨。制定《办法》，主要基于以下几方面的原因：一是国家层面对于应急抢险救灾工程的界定比较原则，虽然在《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律中规定了，但是，对于如何认定应急抢险工程缺乏明确、统一的标准和程序，需要结合上海的地方实际作出具体规定，进行细化落实。二是近年以来，本市建筑市场推行分级分类监管模式，各行业管理部门和各区在应对突发抢险救灾工程的实践中，形成了一些行之有效的认定标准、经验和制度，需要及时加以总结、固化，形成规范化的长效机制。三是应急抢险救灾工程的认定工作是一项科学、严肃的系统工作，一方面，要及时准确认定，提高应急抢险效率，确保第一时间排除险情，有效实施应急抢险工程，保障人民群众生命财产安全；另一方面，要严格认定标准，不得弄虚作假，擅自扩大范围和条件，通过免于招标手段达到利益输送的目的。这都需要通过制定《办法》对应急抢险救灾工程建设管理予以规范。

  二、主要内容

  《办法》共二十条。

  （一）关于认定范围

  如何准确清晰界定应急抢险救灾工程，是本《办法》首先要解决的核心问题。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国招标投标法》等国家和本市的法律法规规定，结合本市工作实际，《办法》第四条明确了本市应急抢险救灾工程主要包括以下七类建设工程：一是自然灾害和其他不可抗力因素引起的水土保持、环境保护及绿化、火灾等的抢险修复工程；二是防汛、排涝等水务设施的抢险加固工程；三是崩塌、地面塌陷、地面沉降等地质灾害抢险治理工程；四是道路桥梁等交通设施抢通、保通、修复、临时处置及技术评估等工程；五是房屋建筑和市政、环卫等公共设施的抢险修复工程；六是应对易燃易爆等危化类物品而必须采取的工程类措施项目；七是兜底条款，即由市区行业主管部门提出，报经同级人民政府决定的其他应急抢险救灾工程。

  同时，为防止此类应急抢险救灾工程范围被擅自扩大，《办法》对于上述七类工程的认定条件做了明确的限定，应急抢险救灾工程项目必须同时满足三个方面条件：一是必须因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件引起；二是需立即采取措施，不采取紧急措施排除险（灾）情可能给社会公共利益或者人民生命财产造成较大损失或者巨大社会影响的；三是仅限于险（灾）情发生的特定受损范围。同时，《办法》针对危险房屋的认定，明确应当符合《城市危险房屋管理规定》的有关要求。（见《办法》第三、四、五条）

  （二）关于认定分工

  建立规范有序、分级分类、公开透明的认定程序，是有效整合各种资源、及时处置实施应急抢险救灾工程的关键所在。《办法》在充分借鉴外省市有关经验的基础上，结合本市建设工程实际情况，明确了针对不同类型项目的三种认定方法：一是根据应急抢险救灾工作需要，按照市政府突发事件应急预案，设立应急抢险指挥机构的，由该应急抢险指挥机构认定；二是使用市级财政性资金或者跨区的应急抢险救灾工程，未设立应急抢险指挥机构的，由相关市级行业主管部门组织认定；三是除上述情形外，在本行政区域内发生的应急抢险救灾工程，由工程所在区人民政府认定。

  从认定分工来看，主要还是按照分级分类的管理原则，由专业部门进行专业认定，市级或跨区的项目由本市住房城乡建设、交通、水务、民防、园林绿化等行业主管部门组织认定；各区的项目按照属地化的原则，由区人民政府认定。（见《办法》第八条）

  （三）关于专家评审委员会和联席会议制度

  本市已经建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体系，并通过制定的政府应急预案，明确了专业领域突发事件应对工作的职责分工。为确保应急抢险工程认定的规范性和有序性，《办法》确立了行业主管部门总牵头下的集体决策机制，并充分发挥专家团队的专业特长。《办法》明确，应急抢险指挥机构、市级行业管理部门和区人民政府（以下简称项目主管部门）应当牵头建立专家评审委员会和联席会议。专家评审委员会主要负责开展应急抢险救灾工程的论证、评估工作。《办法》同时规定，项目主管部门也可以委托有资质的第三方专业机构承担相关职责。联席会议由发展改革、财政、住房城乡建设、审计、监察、应急等综合管理部门和其他相关职能部门组成，协调解决应急抢险救灾工程中相关问题。（见《办法》第九条）

  （四）关于认定程序

  实践中，突发事件的发生及其可能产生的后果存在较大的不可预见性，需要区分不同的情形进行分类处理，同时又要体现科学、合理、高效等原则。《办法》针对危害是否发生的不同情形规定了不同的认定程序。一是对于已经造成严重危害，必须立即采取紧急措施的建设工程，由应急抢险指挥机构、市级行业管理部门和区人民政府（以下简称项目主管部门）牵头召开紧急联席会议，会议审议通过后认定。项目主管部门可以根据需要，组织专家评审委员会对项目推进实施情况开展后评估。二是对于可能造成严重危害，如不采取紧急措施可能会存在重大风险隐患的建设工程，由项目主管部门组建的专家评审委员会对于工程的风险隐患紧急程度进行评估，评估报告提交联席会议审议通过后认定。

  为严格执行《招标投标法》规定，防止扩大上述第二种情形的使用范围，《办法》又明确规定：可能造成严重危害，必须立即采取紧急措施的建设工程，不包括具有可预见性、符合招投标条件且在可预见严重危害发生前能够按照正常程序完成招投标的建设工程。（见《办法》第十条）

  （五）关于简化手续

  应急抢险救灾工程，因其具有的时效性、临时性、紧急性等特点，不可能也没有必要完全按照现行普通建设工程的有关规定进行管理。《办法》中要求，依照本办法认定的应急抢险救灾工程，依法需办理的各项审批手续，本市各有关管理部门应在职权范围内对项目的立项、规划、用地、施工许可等相关行政审批程序予以简化。同时，对于特别紧急的、如不采取措施将发生严重危害的应急抢险救灾工程，《办法》也明确了操作路径，需要立即开工的应急抢险救灾工程建设项目，可在开工后完善相关手续。（见《办法》第十一条）

  （六）关于免于招标

  《中华人民共和国招标投标法》第六十六条明确规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标”。因为抢险救灾具有很强的时间性，需要在短期内采取迅速、果断的行动，以排除险情、救济灾民，而招标包括了发布招标文件、资格审查、投标、评标等一系列复杂的程序，势必耗费较长的时间，显然不符合抢险救灾项目对时间性的要求。因此，《办法》明确提出，本市应急抢险救灾工程，符合招投标有关法律法规的，可不进行招投标，直接确定承包单位。同时，为了规范建筑行业管理，严肃直接发包行为，保证后续工程质量安全受控，《办法》也要求，依法不进行招标的应急抢险救灾工程，负责认定部门应当将认定意见书面报送同级建设行政主管部门，并抄送同级财政、审计和监察等部门备案。（见《办法》第十二条）

  （七）关于确定抢险队伍

  由什么样的队伍来承揽应急抢险救灾工程，不仅涉及社会公共利益，更关乎社会公共安全。《办法》规定，项目主管部门应当建立相应的应急抢险救灾工程队伍储备库。储备库包括应急抢险救灾工程的检测鉴定、勘察、设计、监理、施工等单位。储备库中每种类型的队伍数量一般不应少于3家，通过比选认定或者预选招标方式确定。储备库名单应向社会公开，实行动态管理。

  同时，《办法》对于政府投资的应急抢险救灾工程，根据分类、分级管理原则，由项目主管部门从储备库中随机确定具备相应资质和能力的承包单位。此外，因工程特殊，在储备库中无适合资质和能力要求的，《办法》也明确，可从储备库以外确定承包单位。对于社会资金投资的应急抢险救灾工程，《办法》规定，由项目建设单位从储备库中或者储备库外自行选取具备相应资质和能力的承包单位。（见《办法》第十三、十四条）

  （八）关于施行日期

  《办法》自2022年1月1日起在全市施行，有效期5年。