关于《上海市人民政府关于深化推进本市困境儿童保障工作的实施意见》的政策解读

  一、起草背景

  2017年5月10日，上海市人民政府印发《关于加强本市困境儿童保障工作的实施意见》（沪府发〔2017〕32号，以下简称《实施意见》），自2017年5月20日起实施，于2022年5月19日到期。根据规范性文件管理要求，经市民政局前期调研，上海市政府印发了《上海市人民政府关于深化推进困境儿童保障工作的实施意见》（以下简称《深化实施意见》）。

  《实施意见》施行以来，本市不断建立和完善困境儿童保障工作体系和安全保护机制，于2018年在全国率先建立困境儿童基本生活保障制度，建立健全了困境儿童安全保护机制，各部门职责更加明确，四级工作网络不断夯实，全社会关爱保护儿童的意识明显增强。《实施意见》提出的“建立健全与上海经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障制度”的目标基本实现。

  近年来，党和国家更加重视困境儿童保障工作。2021年1月实施的《民法典》，规定了监护的相关内容条款，明确了民政部门的兜底监护职责；2021年6月实施的《未成年人保护法》，规定了民政部门依法承担对未成年人进行临时监护和长期监护的职责。继国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）后，民政部联合相关国家部委先后出台了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（民发〔2019〕34号）、《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2020〕125号）。国家和本市困境儿童救助保障对象进一步细化，保障措施更加具体，工作要求进一步提高。

  在工作实践中，困境儿童个体情况、家庭生活环境复杂，既有父母重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒等原因，也有遭受监护人失联、虐待、遗弃以及遭受意外伤害、不法侵害等原因。在实施个案精准帮扶上，部门协调联动机制还需要进一步理顺；困境儿童因身心健康、心理疾病、监护不力等原因造成的心理创伤对专业社工服务要求越来越高；现实生活中，家庭监护能力评估还没有政策文件规定，对家庭监护不当情形的干预需要尽快建立健全相应的工作机制。

  针对本市困境儿童保障工作存在的不足和问题，结合面临的新形势、新任务，需进一步深化推进本市困境儿童安全保护和保障工作，作为本市未来5年困境儿童保障工作的全面性、指导性的文件，这既是贯彻落实国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》的要求，也是本市未成年人保护法律法规和困境儿童政策措施落地的指导和依据。

  二、起草过程

  2021年12月，市民政局对文件实施的效果及存在的问题开展了调研，听取基层意见，对近年来出台的政策文件进行了梳理和吸纳，保证了政策制度的衔接。《深化实施意见》初稿完成后，向各区民政局、相关委办局和市社会福利中心征求了第一轮意见。2月份征求了社会公众意见，并与相关市委办局反复沟通达成政策共识。3月1日，召开了专家论证会和风险评估会，并根据意见建议进行了修改完善，形成了较为成熟的《深化实施意见》。3月14日，市民政局召开局长办公会，对草案送审稿进行了审议。3月15日报请市政府办公厅法律事务处进行合法性审查。4月份以来，市民政局根据法律审查的反馈意见，再次对草案送审稿进行了修改完善。5月10日，市政府常务会议对《深化实施意见》进行了书面审议。

  三、主要内容

  根据本市困境儿童保障工作的新阶段和新任务，本次修订将文件名称由原先的《关于加强本市困境儿童保障工作的实施意见》，修改为《关于深化推进本市困境儿童保障工作的实施意见》。主要内容有：

  第一部分，是明确本市困境儿童及重点保障对象。本意见所称困境儿童，包括符合“因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的；家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的”未满十八周岁的未成年人。同时，《深化实施意见》进一步强调了本市重点聚焦对象是“因监护缺失或监护不当导致人身安全受到威胁或侵害的困境儿童”，并根据民政部文件精神，对三类因监护缺失或监护不当的儿童进行了明确地界定。

  第二部分，巩固深化困境儿童分类保障措施。《深化实施意见》保留固化了好的做法，同时对照近年来新制定的政策文件，完善了以下内容：一是在“加强基本生活保障”方面，为了加强制度上的衔接，明确“对本市户籍的监护缺失或监护不当的困境儿童，参照社会散居孤儿保障标准，给予基本生活保障；年满18周岁后，在学制规定年限内，仍在全日制高中阶段（普通高中教育、中等职业教育）和全日制大学阶段（大专、本科、高等职业教育）就读的，可继续享受基本生活保障”。同时根据国办文件精神和特困人员救助供养新要求，新增了“对于法定抚养人有抚养能力但家庭经济困难的困境儿童，家庭符合最低生活保障条件的纳入保障范围并适当提高救助水平”、“选择申请困境儿童基本生活保障的，不再适用特困人员救助供养政策”等内容。二是在“加强医疗和康复保障”方面，根据本市近年新制定的文件规定，明确“将本市户籍的监护缺失或监护不当的困境儿童，参照社会散居孤儿医疗保障政策，纳入城乡居民基本医疗保险、城乡居民大病保险、少儿住院互助基金、城乡医疗救助等制度覆盖范围实施综合保障。符合条件的监护缺失或监护不当的困境儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策”等内容。三是在“完善教育资助和救助”方面，为保持制度上的衔接，增加了“对本市户籍监护缺失或监护不当的困境儿童，参照孤儿教育资助政策给予相应的教育资助”、“对残疾的困境儿童，通过特殊教育学校就读、普通学校随班就读、儿童福利机构特教班就读、送教上门等多种方式，实施学前教育、义务教育、高中阶段的免费教育。对就读高中阶段（含普通高中及中职学校）的困境儿童，根据家庭困难情况开展结对帮扶和慈善救助”等内容。四是在“完善残疾困境儿童和其他身心障碍儿童保障措施”方面，进一步明确“将社会散居残疾孤儿纳入‘残疾孤儿手术康复明天计划’对象范围”。新增了“鼓励和支持社会力量举办重度残疾儿童养护服务机构。纳入上海市基本公共服务项目的残疾人康复等服务要优先保障残疾儿童需求”、“建立完善孤独症儿童关爱服务体系，完善康复救助等保障措施，规范发展为孤独症未成年人提供服务的社会组织和从业人员队伍”等内容。

  第三部分，是健全完善困境儿童保护工作机制。在此部分修订中，结合贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《上海市未成年人保护条例》，《深化实施意见》增加了以下规定：在“健全完善困境儿童保护工作机制”的总体要求中，明确提出“对监护缺失或监护不当的困境儿童，政府相关部门要及时介入，保护儿童人身安全”的要求。

  在完善安全保护机制中，明确“进一步健全和完善监测预防、发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等安全保护体系”、“依法严厉打击侵害儿童以及教唆、诱骗、组织、胁迫、利用儿童从事违法犯罪活动等各类违法犯罪行为”等。

  增加了“推进家庭监护能力评估”的内容。为督促家庭切实履行好未成年人监护责任，确保政府部门兜底监护职责的落地落实，文件明确“对发现报告的存在监护缺失或监护不当等情形的家庭，民政、公安等部门可以委托未成年人救助保护机构或专业社会工作机构，按照有关标准和规范对未成年人的父母或者其他监护人开展家庭监护能力评估”，作为困境儿童家庭监护能力认定、监护干预帮扶或者恢复监护人监护资格的参考依据。2021年5月，市民政局牵头研制出台了《未成年人家庭监护能力评估指南》地方标准，家庭监护能力评估的实施也将有效推进这一标准的实践运用。

  增加了“落实监护支持与干预”内容。2021年，本市开展了“为300名义务教育阶段家庭监护缺失或不当的儿童提供支持服务”列入市为民实事项目，以社会工作个案干预的方式，为本市因家庭监护缺失、监护不当陷入困境的义务教育阶段儿童及其家庭提供家庭监护指导、教育帮扶、日常照料、心理疏导、行为矫治和社会融入等个性化支持服务。基于工作实践探索，为了推进和完善这一品牌项目，文件明确“对具有监护意愿但缺乏监护能力的家庭，民政部门可以会同乡镇人民政府、街道办事处和社会工作服务机构，为其家庭提供家庭监护指导、教育帮扶、日常照料、心理疏导、行为矫治和社会融入等个性化支持服务”、“对存在监护缺失或监护不当情形需要予以临时监护的儿童，儿童住所地的村（居）民委员会或民政部门要依法履行临时监护职责”、“对于严重侵害儿童权益的，民政部门及有关方面应依法向人民法院提起申请人身安全保护裁定、申请撤销监护人资格或变更监护人、追索抚养费等诉讼，必要时可以提请人民检察院支持起诉”等内容。

  完善监护职责督促机制。“对困境儿童父母或其他监护人不履行监护职责或者侵犯儿童合法权益的”、“致使儿童处于不安全状态或造成人身伤害的”，明确了公安部门要会同相关部门对父母或其他监护人予以训诫，或依法追究父母或其他监护人的法律责任。同时，还进一步明确“对决定执行行政拘留的被处罚人或采取限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，公安机关应当询问其是否有未成年子女需要委托临时照料；对服刑人员、强制隔离戒毒人员的缺少监护人的未成年子女，执行机关应当为其委托临时生活照料提供帮助”等。

  第四部分，是强化儿童福利和保护机构监护职责。《深化实施意见》结合贯彻近年来国家和民政部门新出台的政策文件精神，进一步明确了市属儿童福利机构承担长期监护职责，以及收留抚养对象；新增了“市、区两级未成年人保护机构承担临时监护职责”内容，明确市级未成年人保护机构为本市区域内发现的身份不明的困境儿童提供临时监护和照料服务，承担非本市户籍困境儿童的跨省协调和转介工作。强调各区要“加快区级未成年人保护机构建设，统筹建设本区困境儿童照料床位，用于满足本区户籍或长期居住本区的困境儿童应急保护、临时监护需求”等。

  明确了市民政部门要制定困境儿童照料床位设置和服务规范。各区困境儿童照料床位总数不少于25张，可在区未成年人保护机构内设置，可依托现有的区属综合性社会福利设施设置，也可在街镇未成年人保护工作站分散设置。

  第五部分，是落实保障措施。《深化实施意见》提出强化责任落实，将困境儿童保障工作纳入重要议事日程和经济社会发展规划，依托市、区未成年人保护委员会工作机制，进一步完善政策措施，优化工作流程；发挥群团组织作用，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务；建立基础数据库，健全信息报送机制，通过数据共享、大数据分析、人工智能辅助等形式，对困境儿童实施精准帮扶和个案干预措施；加强人才队伍建设，继续加强街镇儿童督导员、居村儿童主任业务培训，培育发展困境儿童服务类的社会组织和专业社会工作者，引导社会专业力量参与困境儿童保障服务；加大财力保障力度，优化和调整支出结构，多渠道筹措资金；加强宣传引导，强化全社会保护儿童权利意识，强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识；注重督促检查，将困境儿童保障工作纳入市、区未成年人保护工作评价指标，建立常态化督查考核机制。