关于《上海市自然资源领域市与区财政事权和支出责任划分实施方案》的政策解读

  一、《方案》出台背景和总体考虑

  2020年6月，国务院办公厅印发《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕19号），将自然资源领域中央与地方财政事权划分为“自然资源调查监测”“自然资源产权管理”“国土空间规划和用途管制”“生态保护修复”“自然资源安全”“自然资源领域灾害防治”“自然资源领域其他事项”等7个方面。同时，要求各省级人民政府参照国家方案，结合省以下财政体制等实际，合理划分自然资源领域省以下财政事权和支出责任。

  为贯彻落实国家文件精神，市财政局会同市规划自然资源局在听取各方意见的基础上，结合本市实际，起草形成了《上海市自然资源领域市与区财政事权和支出责任划分实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》以习近平生态文明思想为指引，按照本市市与区财政事权和支出责任划分改革指导意见，对本市自然资源领域管理实践中划分科学合理、行之有效的事项予以确认，将需由地方承担的财政事权和支出责任在市区间合理划分，形成分工合理、权责清晰、运转高效的财政事权和支出责任划分体系，既充分调动各区政府对所在区域自然资源管理和保护工作的积极性和主动性，又遵循市与区现行相关经费保障政策，保持现有市与区财力格局的基本稳定。

  二、《方案》的主要内容

  （一）关于事权划分。《方案》与国家方案总体框架保持一致，具体事项结合本市实际予以细化，即：将本市自然资源领域市与区财政事权划分为7个方面。具体划分情况如下：

  1.按照管理层级、影响范围、重要程度等，将“自然资源调查监测”、“自然资源产权管理”中的“自然资源有偿使用和权益管理”和“自然资源领域灾害防治”所属事项，确认为市级或市与区共同财政事权；

  2.按照责任主体、服务对象等，将“自然资源产权管理”中的“自然资源确权登记”所属事项，确认为市级或区级财政事权；

  3.按照管理层级、受益对象、重要程度等，将“国土空间规划和用途管制”、“生态保护修复”、“自然资源安全”和“自然资源领域其他事项”所属事项，分别确认为市级、区级或市与区共同财政事权。

  （二）关于支出责任划分。《方案》将国家方案中明确应由地方承担的支出责任，在市区间作相应划分：

  1.对全市有重要影响、涉及全市性、市级直接实施以及市级政府和部门为责任主体的事项等，明确由市级财政承担支出责任。主要包括：全市基础性、公益性、战略性地质调查，全市自然资源市场交易平台的建设和运行维护，生态保护红线以及各类海域海岛海岸线管控边界的划定，古生物化石监督管理与保护，法律法规规定应由市级管辖的自然资源领域执法检查、案件查处等。

  2.市级统一部署各级共同落实的事项、跨区域、跨流域以及重点地区、重要领域、重大复杂的事项等，明确由市级财政与区级财政共同承担支出责任。主要包括：地方性自然资源基础调查和专项调查，自然资源市场监管和动态监测，主城区单元规划、控制性详细规划及历史风貌保护规划编制，受全国性和全市性国土空间用途管制影响而实施的生态补偿，湿地生态系统保护修复，国家级和市级野生动物疫源疫病监测站建设、运行和维护，海域海岛动态监视监管，长三角地面沉降重点防治区地面沉降调查评估等。

  3.各区行政区域内其他更适合由区级提供的自然资源管理、保护和利用等事项，明确由区级财政承担支出责任。主要包括：各区政府部门负责的不动产登记和权籍调查、权属争议调查处理，各区区内项目专项规划（详细规划层面）编制研究，各区、镇层面规划实施监测评估，受区级国土空间用途管制影响而实施的生态补偿，本市其他自然资源领域督察、执法检查、案件查处等。

  此外，《方案》明确本市自然资源领域其他未列或需要调整的事项，按照改革总体要求和事项特点具体确定财政事权和支出责任。

  三、《方案》的配套措施

  为确保改革顺利推进，《方案》提出了3项配套措施：一是加强组织领导，落实支出责任。各区、各部门要加强组织领导，切实履行职责，密切协调配合，落实支出责任。同时，根据“谁使用、谁负责”原则，全面实施预算绩效管理。二是完善分担机制，强化投入保障。各区结合区以下财政体制，合理划分自然资源领域区以下财政事权和支出责任，加大区级统筹力度，提高本行政区域自然资源事业发展水平。三是协同深化改革，修订完善制度。与自然资源领域重大改革紧密结合、协同推进、形成合力、动态调整，并适时修订完善自然资源领域相关规章制度，逐步实现自然资源领域财政事权和支出责任划分的规范化、制度化、法治化，促进自然资源的有效保护和合理利用。