关于《上海市行政规范性文件管理实施办法》的政策解读

  为进一步强化本市行政规范性文件监督管理，提高行政规范性文件质量，根据《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令17号）等相关规定，经市政府常务会议审议通过，2023年9月18日，市政府办公厅印发《上海市行政规范性文件管理实施办法》（沪府办发〔2023〕17号），将于11月1日起正式实施。

  一、制定背景

  制发行政规范性文件是行政机关在履行推动经济社会发展、加强管理和服务等职能中的重要手段和方式，直接关系人民群众的切身利益。龚正市长多次作出指示批示，要求全面提升行政规范性文件质量，提高法治政府建设水平。2003年，市政府出台规章，建立行政规范性文件制定和备案制度，并于2010年、2016年、2019年进行了三次全面修订。规章作为本市行政规范性文件管理的综合性、基础性规定，对推动依法行政、优化营商环境发挥了积极作用。

  近年来随着法治政府建设深入推进，行政规范性文件管理工作面临新的更高要求，有必要对现行制度进行升级强化，形成“基础制度+配套办法”行政规范性文件管理框架体系。主要考虑如下：一是全面贯彻国家和本市关于行政规范性文件管理的最新要求；二是压紧压实全流程责任，确保文件出台依法合规；三是将政府规章中较为原则的内容予以细化完善；四是将多年来探索形成的成功经验予以总结固化。

  二、主要内容

  《实施办法》共8章45条，包括总则、文件制定主体、文件内容、文件制定程序、文件备案审查、文件评估和清理、监督和考核、附则。

  （一）加强统筹协调，全面提升行政规范性文件质量

  一是注重提高质量、控制数量。制定行政规范性文件，应当充分论证其必要性、可行性，从严控制文件数量。同时，加强调查研究、充分听取意见，精简平实、务求实效，确保科学、民主、合法。二是加强文件统筹协调。涉及多个部门和领域的文件，应当明确由一个部门牵头负责，其他部门做好协同配合，确保相关政策内容不重叠、不脱节。三是按照认定标准推动文件全面纳管。行政机关制定的文件部分内容涉及公民、法人和其他组织权利义务的，纳入行政规范性文件管理。

  （二）规范发文主体，避免超越权限制发文件

  一是完善行政规范性文件制定主体清单。规范性文件管理部门应当编制行政规范性文件制定主体清单，并结合机构改革和管理实际，及时动态调整。二是明确行政机关超越权限发文的具体情形。包括没有法律、法规、规章等依据，没有机构编制“三定”依据，擅自设定属于上级或其他机关职权范围的事项，擅自转移或者减少自身履职事项等。三是控制联合发文的主体范围。参与联合发文的行政机关数量应当适度控制，对所涉内容较少的部门，可由牵头部门征求其意见后在文中注明，不列为发文机关。

  （三）严格内容审核，强化合法性审核多级把关机制

  一是细化合理性、协调性标准。在确保合法性的基础上，细化违反合理性的具体情形，包括违背社会主义核心价值观和公序良俗，所规定措施与行政管理目标不匹配等；同时，注重政策取向一致性，避免不同文件之间产生矛盾。二是强化合法性两级审核要求。市、区政府和市政府办公厅制定或者经市、区政府同意以市、区政府部门名义制定的行政规范性文件实行两级审核制度。起草部门的审核机构负责合法性初审；市、区政府的审核机构负责合法性审核。三是固化公平竞争三级审查机制。市、区政府和市政府办公厅制定或者经市、区政府同意以市、区政府部门名义制定的行政规范性文件涉及经营主体经济活动的，实行公平竞争三级审查制度，起草部门负责公平竞争初审；同级市场监管部门负责公平竞争专项审查；市、区政府的审核机构进行复核。四是服务保障改革创新。支持行政机关制定有利于推动本市经济社会高质量发展的改革创新类行政规范性文件。审核这类文件遵循依法依规、包容审慎原则，文件制定程序完备、符合法律原则和精神的，应当予以支持。

  （四）聚焦关键环节，完善行政规范性文件制定程序

  一是践行全过程人民民主。起草部门可以通过人民建议征集、“12345”市民服务热线、基层立法联系点等渠道，广泛听取社会各方意见。二是建立重要事项报告制度。起草部门应对各方意见深入研究，对不予采纳的意见予以说明，如果出现意见分歧较大等情形，应当及时向行政机关负责人报告。三是完善起草部门集体讨论程序。提请市、区政府常务会议或者全体会议审议决定的行政规范性文件，要求起草部门在提请审议前，需经本部门办公会议集体讨论通过。四是强化文件有效期管理。起草部门应当建立文件到期预警机制，做好有效期届满前的评估处理，防止文件断档后管理依据缺失。规范性文件管理部门可以向起草部门发送提醒通知并加强跟踪督促，必要时予以通报。

  （五）细化管理要求，健全备案审查和评估清理机制

  一是健全协助审查机制。备案审查机构需要机构编制、发改、财政、司法行政、市场监管、规划资源等部门协助审查的，相关部门应当在10个工作日内出具书面意见。二是强化备案审查意见执行。备案审查意见要求修改、废止行政规范性文件的，制定机关应在规定时限内完成，最长不得超过60日。三是完善评估清理程序。对市、区政府的行政规范性文件，由起草部门具体承担评估清理工作，提出清理建议并报市、区政府审定；其他行政规范性文件由制定机关自行开展清理，并向市、区政府报告。

  （六）加强监督考核，推动规范性文件管理提质增效

  一是自觉接受人大、司法、社会监督。其中，行政机关根据市人大授权制定的行政规范性文件，备案审查过程中应当与市人大加强沟通。行政机关对法院、检察院提出的行政规范性文件修改、废止建议，要认真研究处理并及时反馈。二是健全工作考核机制。市政府办公厅建立健全行政规范性文件考核评价指标，纳入法治上海建设工作考核体系，每年对区政府、市政府部门开展考核评价。三是强化年度报告制度。规范性文件管理部门每年一季度将上年度行政规范性文件管理工作情况向本级政府报告，并提请常务会议听取汇报。