沪府发〔2012〕85号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市深化改革“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2012年9月6日
上海市深化改革“十二五”规划
“十二五”时期是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，也是创新驱动、转型发展的攻坚阶段。根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。
一、规划背景
（一）“十一五”上海深化改革的成效
“十一五”时期，上海深入贯彻落实科学发展观，以浦东综合配套改革试点为契机，以点带面推动全市改革，依靠改革创新，着力解决发展中面临的突出问题，积极应对国际金融危机的巨大冲击，在一些重点领域和关键环节取得了积极成效。
1.行政体制改革取得重要进展，政府职能转变迈出重要步伐。积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，政府的公共服务职能进一步强化。按照国家大部制改革的总体部署，实施新一轮政府机构改革，初步建立职能有机统一的大部门体制。完成四轮行政审批制度改革，调整和取消行政审批事项952项，取消和停止征收行政事业性收费事项305项。大力推进政府信息公开，在省级政府中率先颁布相关政府规章，实行政府信息公开制度，行政透明度进一步提高。深化投资体制改革，实施企业投资项目核准、备案制度，企业的投资主体地位进一步强化。深化市与区县财税管理体制改革，财力与事权的匹配度进一步增强。
2.现代市场体系日益完善，市场配置资源的基础性作用不断强化。金融市场体系不断健全，各类要素市场日趋成熟，金融产品和工具不断丰富。航运制度创新取得重要进展，航运要素进一步集聚，现代航运服务体系加快建立。商品和服务市场体系加快发展，新型贸易方式不断涌现，利用国际国内“两个市场、两种资源”的能力进一步增强。自主创新制度环境不断完善，战略性新兴产业培育机制初步建立。稳步推进资源环境价格改革，反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制逐步完善。积极破除制约现代服务业发展的制度障碍，服务经济发展环境逐步优化。深化涉外经济体制改革，完善长三角一体化和区域合作机制，对内对外开放水平不断提高。
3.国资国企改革和非公经济发展取得重要进展，市场主体发展活力不断增强。国有经济布局结构进一步优化，国有企业市场化、开放性重组取得重要进展，国资证券化率大幅提升。2010年，全市经营性国资证券化率达到30.5%。国资监管体系不断健全，探索形成出资监管为主、委托监管为辅的管理模式，国有企业法人治理结构进一步健全。加快破除制约非公有制经济发展的制度性障碍，制定出台鼓励非公经济发展的一系列政策措施。2010年，个体、私营经济增加值占全市比重达到24.1%。大力扶持中小企业发展，制定出台《上海市促进中小企业发展条例》及其配套政策，中小企业服务体系不断完善。
4.社会体制改革全面推进，公共服务体系日趋完善。医药卫生体制改革迈出重要步伐，制定出台本市医药卫生体制改革的实施意见及其工作方案。加快建设国家教育综合改革试验区，中外合作办学取得重大突破，民办教育管理体制进一步完善。深化文化体制改革，全面推进国有经营性文化单位转企改制，转制文化企业的核心竞争力不断增强。社会保障体系不断完善，社会保障覆盖面稳步扩大。社会管理格局日益健全，社区建设、社会组织发展取得积极成效。
5.统筹城乡发展的体制机制不断健全，城乡一体化进程逐步加快。积极推进城乡公共资源均衡化配置，优质教育、医疗资源进一步向郊区农村辐射、转移，启动实施郊区三级医院“5＋3＋1”建设。深化农村综合改革，制定出台加快推进农村改革的意见。深化农村土地制度改革，稳定完善土地承包关系，建立土地承包经营权流转市场，开展农村集体建设用地流转试点，稳妥推进农村宅基地置换。积极推进农村集体经济组织产权制度改革，农民财产性收入水平稳步提高。
6.浦东综合配套改革试点深入推进，示范带动作用充分显现。积极探索大区域扁平化管理制度，初步建立“7＋1”开发区管理体制。加快转变政府职能，率先开展街道剥离招商引资职能改革，街道工作重心进一步向社会管理和公共服务领域转移。健全服务经济和科技创新的制度环境，推进实施跨国公司外汇资金管理、国际贸易结算中心、单机单船融资租赁、集成电路产业链保税监管新模式等金融、航运、贸易、科技领域的改革创新试点。积极探索统筹城乡发展的体制机制，建立城乡一体化的社会事业和社会保障新机制，教育、卫生管理体制实现城乡二元并轨。
“十一五”时期，通过深化体制改革，建立了综合性制度优势，为上海经济社会发展提供了强大动力。但与争当全国改革开放排头兵的要求相比，部分领域和环节的改革相对滞后，促进科学发展和经济发展方式转变的体制机制还需要加快建立健全。
（二）“十二五”上海深化改革的新形势和新要求
“十二五”时期，上海面临着世界产业结构调整加速、新一轮科技革命正在孕育突破、人民币国际化进程加快、长三角世界级城市群加快形成、世博后续效应持续释放等重大历史机遇，仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。但同时，上海发展的外部环境更加复杂，转型中的深层次矛盾和体制障碍更加突出，改革任务更加繁重而艰巨，需要以更大的智慧和勇气加大改革攻坚力度，进一步向改革要发展动力，向改革要发展优势，向改革要发展空间，努力为创新转型提供制度保障。
1.加快推动经济发展转型，迫切要求加大改革创新力度。资源环境约束趋紧、商务成本攀升、高层次人才缺乏、创新创业活力不足、城市运行安全和生产安全问题多发、统筹城乡区域协调发展任务艰巨等矛盾和问题既对经济发展转型提出了迫切要求，也是转型发展中需要重点突破的瓶颈和障碍。上海必须加大改革创新力度，依靠制度创新、科技创新和管理创新，率先走出一条科技支撑作用明显、体制机制保障有力、服务经济比较发达、城市服务功能完善、城乡和区域一体化发展的转型之路，才能不断提高经济发展质量和持续发展能力。
2.加快推动社会管理转型，迫切要求扩大改革领域和内涵。常住人口总量快速增长、人口老龄化程度加剧、基本公共服务和社会保障压力加大、收入分配差距较大、群体利益诉求日趋多样和协调难度增大等日益凸显的社会矛盾对改革的重点领域和内涵提出了新的要求。上海必须在更广领域、更深层次拓展改革内涵，统筹推进经济、社会等领域的体制改革；必须着眼于人的全面发展，加快建立健全公共服务体系，加强和创新社会管理，努力实现平等包容、共建共享，让广大人民群众充分享受改革发展的成果。
3.加快推动政府管理转型，迫切要求深化行政体制改革。近年来，上海在转变政府职能和加强政府管理创新方面取得了积极成效，但与创新转型的要求相比，政府职能转变还不到位，市场监管、社会管理和公共服务职能还比较薄弱，行政能力和公信力还有待进一步提高，实现“全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的地区之一”的目标，需要进一步加大政府管理创新力度。上海必须顺应时代召唤、人民期待、社会需要，继续深化行政体制改革，推进行政管理现代化，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府，务实高效、勤勉创新的责任政府，公正严明、规范有序的法治政府，风清气正、公开透明的廉洁政府。
二、“十二五”时期上海深化改革的指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“创新驱动、转型发展”的总体要求，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持把改革作为创新转型的强大动力，充分发扬敢闯敢试、敢为天下先的精神，进一步增强改革的锐气和勇气，进一步突破传统习惯思维和路径依赖，进一步凝聚改革共识和强化改革合力，注重依托浦东综合配套改革试点等重大载体，注重采取项目化的改革推进方式，着力破除制约科学发展和转变经济发展方式的体制性障碍，深入推进重点领域和关键环节改革，力争在关系经济社会发展全局和人民群众切身利益的改革方面取得新突破，努力形成上海发展的新优势。
（二）基本原则
1.坚持顶层设计、综合配套。着眼全局，遵循市场经济规律，系统谋划、统筹安排各类重大改革事项。强化改革总体规划的宏观指导，合理安排改革的优先顺序，协调推进制度创新、科技创新、管理创新和文化创新，促进各项改革相互配套、相互支撑。
2.坚持制度创新、率先突破。充分尊重群众的首创精神，充分调动各方积极性，加快推进重要领域和关键环节改革攻坚，争取赢得主动、赢得先机。勇于攻坚克难，善于破旧立新，率先开展试验性改革，争取更多政策先行先试。
3.坚持兼收并蓄、示范带动。开拓视野，广泛借鉴，充分学习国内外改革的经验做法，努力保持改革的前瞻性、引领性。注重发挥好各类改革试点的示范带动作用，以点带面，整体推进全方位改革。
4.坚持市场取向、国际视野。加强与国际惯例的衔接，从制度上更好地发挥市场配置资源的基础性作用，加快建设符合经济全球化、竞争国际化要求的现代市场经济体制，努力保持体制和制度设计的先进性，进一步增强经济发展活力。
5.坚持部市合作、市与区县联动。依托浦东综合配套改革等国家改革试验区，积极争取中央相关部委支持，努力争取更多的制度创新和政策突破。积极营造勇于改革、宽容失败的社会氛围，充分激发改革创新的积极性和主动性，支持区县开展专项改革试点工作，努力形成多方探索、多点突破的改革新格局。
（三）主要目标
到2015年，基本建立符合社会主义市场经济体制要求并与国际通行做法相衔接的制度体系，基本建立有利于科学发展、促进社会和谐的体制机制。具体目标是：
1.依法高效的行政管理体制更加健全。基本建立与科学发展和转变发展方式相适应的政府管理体制，构建新型政企、政社、政事关系，合理布局公共资源，基本建立公共服务型政府的制度框架，努力把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的地区之一。
2.规范有序的经济运行体制更加完善。充分激发全社会改革创新的活力和动力，破除服务经济发展的制度障碍，基本建立与建设创新型城市相适应的创新体制和资源配置机制，基本建立与建设“四个中心”和现代化国际大都市相适应的开放体制。
3.民生优先的社会建设体制更加科学。加快推进社会领域改革，基本建立与民生优先、城乡统筹、社会和谐相适应的社会保障、社会管理、社会事业发展体制，努力建设成为全国加强和创新社会管理的先行者和示范区。
4.制度创新的引领带动机制更加突出。充分发挥浦东综合配套改革试点的先行先试和示范带动作用，努力构建充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。
三、“十二五”时期上海深化改革的主要任务
（一）深入推进浦东综合配套改革试点，着力发挥示范带动作用
继续高举浦东开发开放旗帜，坚持需求导向、问题导向和项目导向，积极营造更加市场化、国际化的经济运行规则体系，推动经济发展率先转型；积极建立多元协同、共建共享的社会管理制度体系，推动社会管理率先转型；积极构建扁平高效、开放透明的政府组织体系，推动政府管理率先转型。
1.突破服务经济发展的体制和政策障碍，加快建设“四个中心”核心功能区。积极争取国家有关部门支持，推进金融、航运、贸易等领域的改革创新试点。深化国际贸易结算中心试点。探索推进人民币跨境支付清算体系建设。支持上海股权托管交易中心建设，加快推进场外交易市场建设。推动上海证券交易所国际板落地。推进建设全国性信托登记服务体系。支持大型金融机构特别是商业银行设立总行级、全国性功能性专营机构。探索开展外商投资商业保理企业试点。探索技术产权、节能减排等环境权益交易，实施环境污染责任保险、绿色信贷等制度。探索建立多方参与的陆家嘴金融城管理体制和治理机制。积极推进国际航运发展综合试验区先行先试，创新国际航运船舶保税登记注册制度，探索开放船舶供应市场，深化单机单船融资租赁试点，优化航运经纪企业注册制度试点。积极探索保税区、保税港区向自由贸易园区升级的有效途径。试点推出“外高桥国际贸易商计划”，完善大宗商品交易平台，健全专业化贸易平台。探索形成电子商务管理服务创新、技术创新和商业模式创新等机制。探索专利、商标、版权等知识产权综合执法模式。深化贸易便利化联席会议机制，强化口岸服务功能，完善海关、检验检疫、海事、边检等口岸部门联动监管机制。鼓励跨国公司设立地区总部以及投资、管理、研发、营运、产品服务、结算、数据服务等功能性机构，鼓励其规模做大、功能做强、模式创新。深化中方自然人出资设立中外合资、中外合作企业试点。创新服务业监管方式，探索企业信用分类监管与行业分类监管相结合的新模式。
2.创新战略性新兴产业培育和人才集聚发展机制，加快建设创新型城区。以张江国家自主创新示范区和国际人才创新试验区为载体，着力突破制约自主创新能力提升的制度性障碍。建立国际科技合作机制，加快建设上海纽约大学。完善部市合作、院市合作、区域合作机制，积极推动与中科院在浦东共建研究型大学。探索市场化科技研发转化机制，促进知识产权产业化、商用化，优化激励创新的知识产权保护环境，支持由企业主导组建产业技术创新战略联盟和专利联盟，积极推动企业实施知识产权战略。加大先行先试力度，推动商业银行开展科技金融合作试点，探索与股权投资机构开展投贷联动。积极探索中小企业投融资新机制，促进新兴产业发展。充分发挥国有资本对科技创新的引导作用，优化国有创投基金运营模式和监管体制，完善国有创投企业投资退出机制、评估机制和绩效考核机制。探索建立有利于临港地区产业发展和人才集聚的特别机制和特殊政策。深入推进自主创新“人才特区”建设，加快研究制定鼓励海外高层次人才创新创业政策。加快实施“百人计划”，健全高端人才引进和培养机制。试点允许持有居住证的非上海户籍居民在上海办理护照，放宽外籍高端技术人才办理长期居留许可的条件。积极推进人才安居工程，在浦东南汇新城地区施行“定区域、定对象、限房价、限交易”等限价商品住房政策及公共租赁住房政策。
3.创新社会管理和服务体制，加快建设和谐社会。探索新型社区管理体系和社会组织发展模式，努力在化解社会矛盾上形成新思路、找到新办法，推动共治共管共享。创新基本公共服务提供方式，探索推进非基本公共服务市场化改革。建立健全社区资源整合机制，探索“条块结合，以块为主”的公共服务资源配置方式。创新社区管理机构运作模式，探索建立社区公共事务形成机制、议事协商机制、民主监督机制。创新社会组织管理和培育新机制，对社会组织实行分类扶持、分类管理，探索对社会力量举办的公益组织与公益性事业单位实行公平政策待遇。发挥浦东公益服务园的示范带动效应，积极支持社会组织参与公共服务和社会管理。搭建行业协会集聚发展平台，创造条件吸引国际组织落户浦东。探索在非基本公共服务领域引入市场机制，鼓励、支持和引导社会力量进入社会事业领域。整合城市管理信息资源，完善网格化联动管理机制。探索创新老年教育、老年护理、老年保障等服务新模式。探索养老社区综合保险，加快形成养老机构和服务队伍专业化、社会化发展机制。
4.破解城乡二元结构难题，加快推进城乡一体化发展。统筹均衡配置城乡公共资源，推进公共教育、基本医疗、公共卫生资源城乡均衡配置。完善教育公共治理模式。优化区域医疗机构整体布局，积极推进公立医院改革，率先开展公立医院取消药品加成改革试点，率先建立较为完善的家庭医生制度，积极推进新型农村合作医疗支付方式改革，深化镇村卫生机构一体化管理模式。健全严格规范的农村土地管理制度。推进农村集体建设用地有偿使用、流转和宅基地置换试点，完善农村集体建设用地流转收益分配制度。探索完善征地留用地制度。深化农村集体经济组织产权制度改革，进一步探索社区股份合作社等集体经济组织有效实现形式，有序推进镇、村两级农村集体经济组织产权制度改革，提高农民财产性收入水平。创新耕地保护机制，探索耕地占补平衡指标有偿调剂制度。完善南汇新城开发建设机制，创新投融资模式，研究制定新城建设管理新标准、新规范，引导人口加快向新城集聚。
5.创新行政管理体制，加快构建公共服务型政府。探索建立公共服务指标体系，进一步明确政府提供基本公共服务的内容和标准。深化公共服务投融资体制改革，构建政府购买服务公共管理平台，健全政府购买公共服务机制，建立健全公共服务监管制度。深化企业市场准入改革，探索法人资格和经营资格分离的企业登记管理制度。深化建设项目审批改革，明确界定政府、企业、社会三者责任，探索建立责任追究制度。建立政府绩效管理制度，科学设定政府绩效评估指标，引入第三方评估制度，探索建立社会化行政监督机制。深入推进行政权力公开透明运行。进一步健全特大城区管理体制，完善开发区管理体制，探索完善大市镇管理模式。开展公务员分类管理改革和聘任制公务员试点，积极探索公务员专业化发展制度建设。
（二）深入推进经济体制改革，着力构建开放型经济体系
围绕建设“四个中心”的国家战略，把握人民币跨境使用、保税区转型升级等重要机遇，积极推进金融、航运、贸易等领域的制度创新和政策突破，建立健全与服务经济相适应的制度环境，不断提升城市开放型水平和国际化程度。
1.创新国际金融中心建设的制度环境。抓住人民币国际化的重大机遇，积极推进金融机构集聚，加快发展新兴金融机构，大力吸引外资金融机构以及各类总部型、功能性金融机构。加快完善金融市场体系，充分发挥证券、期货等全国性金融市场的作用，促进资本市场、货币市场和保险市场的协调发展。研究支持推动保险交易所建议。鼓励和支持金融产品创新，探索推出适合不同投资者需求的新品种，加强以金融类期货和能源类商品期货为主的新产品开发，加快债券、黄金、票据、再保险、产权等市场发展。加强金融信用环境建设，完善信用产品使用和信用信息查询机制。放宽金融市场准入限制，为各类机构投资者进入市场创造条件。提高政府监管服务水平，建立健全多层次的金融风险防范与控制体系，加强对重大金融风险的预测及预警，形成及时、高效的金融风险处置机制。加强金融法治环境建设，积极争取国家立法与政策方面的支持。
2.健全国际航运中心建设的制度环境。加快推进国际航运发展综合试验区建设，研究借鉴航运发达国家（地区）的航运支持政策，聚焦要素资源配置、服务功能提升、运营成本降低等创新突破，率先形成符合国际惯例的具有自由港功能的制度体系。创新和优化上海港国际集装箱枢纽港运营环境，提高上海港水水中转和国际中转业务比例。进一步规范和优化发展航运交易、船货代理、船舶理货和船舶供应等基础性航运服务业，确保上海港国际集装箱枢纽港地位。大力发展航运金融、保险、法律、咨询和经纪等衍生服务业，争取在对外开放、促进投资和贸易便利化上取得新突破，提升上海国际航运中心影响力。鼓励有实力的金融机构和航运企业等共同组建航运产业基金或船舶基金，丰富航运金融产品，为航运业可持续发展提供有力支撑。大力推进上海航空枢纽建设，优化创新国际中转旅客监管模式，简化航空货物国际中转通关流程，争取口岸便利政策和措施在浦东、虹桥国际机场先行先试。
3.优化国际贸易中心建设的制度环境。创新服务贸易监管模式，探索开展综合贸易通关管理模式改革试点。扩展电子口岸平台，建设综合数据交换系统。支持海关、检验检疫、海事、边检等管理方式和业务创新。深化区域大通关协作的内容和途径，推进长三角通关一体化运作模式。完善口岸事项的统一协调机制，加强口岸开放事项的协调，完善相关资金、配套设施、人员力量的配备方式。加快构建具有全球资源配置功能的市场体系，推进大宗商品交易中心建设，全力打造具有国际影响力的大宗商品和资源现货和期货交易平台、技术交易平台、产权交易平台、文化交易平台等。完善电子商务市场体系，优化电子商务发展支撑环境，促进电子商务应用模式创新试点。不断提升利用外资水平，优化利用外资结构，丰富利用外资方式，增强利用外资效应。
4.完善服务经济发展的制度环境。深入推进服务业综合改革试点，着力突破制约服务经济发展的制度瓶颈。建立公开透明的市场准入标准，稳妥有序降低市场准入门槛。深化垄断行业、公用事业、社会事业改革，着力打破市场壁垒，适当放宽经营范围、经营场所等限制条件。整合监管资源，推动监管信息共享，建立综合监管和专业监管的协同机制。稳妥推进交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点，适时拓展试点行业范围。清理阻碍服务业发展的各类不合理收费，逐步缩小服务业与制造业之间资源环境要素价格差异。创新政府资金支持方式，扩大政府采购范围，支持社会资本提供的各类服务进入政府采购目录。大力推进社会信用体系建设，推动信用信息的记录、共享、披露与应用，强化信用管理，完善市场化运用的征信体系，建立健全覆盖经济、社会各个领域的信用联动奖惩机制。加快推进服务业标准化工作，鼓励企业参与制定服务业领域的国际、国家、行业和地方标准。加快清理和及时废止不符合国际惯例和国家规定的服务业现行规章、政策。研究制定服务业重点领域和新兴领域的地方性法规、规章和规范性文件。完善新兴服务业发展的统计指标体系。
5.营造有利于资源节约和环境保护的制度环境。完善资源价格形成机制，有序推进电力、燃气、供排水等资源价格改革。发挥价格机制和财政政策对节能降耗的约束和激励作用，扩大高耗能行业差别电价实施范围和力度。完善与发电环节适度竞争相适应的上网电价形成机制，加快煤电价格联动。完善燃气价格上下游联动机制。积极探索实施递增式阶梯水价。推进收费机制改革，完善环境保护收费政策。实施主要污染物排污许可证制度，推进排污权交易试点。积极发挥价格杠杆作用，提高氮氧化物等污染物的排污费，探索分行业有差别的污水排污费标准。完善“绿色信贷”机制。探索建立碳金融市场，推进节能量交易试点和资源碳减排交易试点。完善节能目标考核评价和问责制，加强对应对气候变化措施的评估和监督。
（三）深入推进科技创新体制改革，着力完善促进创新创业的体制机制
依托张江国家自主创新示范区建设，着力突破制约自主创新能力提升的制度性障碍，大力推动战略性新兴产业发展，建立健全有利于人才发展的产业、融资、产权激励与保护等支持性政策，充分释放全社会的创新动力和潜力，努力在建设创新型城市中走在全国前列。
1.建设张江国家自主创新示范区。推进股权期权激励和科技成果转化奖励试点，完善技术作价入股、知识产权和科技成果参与分配等产权激励制度。鼓励高校和科研院所的科技人员以科技成果、知识产权等无形资产入股的方式，参与创办科技型中小企业。探索建立市、区县、园区三级企业信用信息采集的管理体系。扩大新药审批、入境特殊生物材料检验检疫、生物医药研发外包企业便捷通关等改革试点范围。探索建立项目与人才引进一体化的“选商引智”运行模式。建立健全适应国家自主创新示范区发展的管理体制和运行机制。大力推进杨浦国家创新型试点城区建设。
2.强化企业的创新主体地位。建立企业创新能力评价指标体系和创新能力培育长效机制。支持中小企业的技术创新活动，促进民营科技型企业建立研发机构，引导企业有效运用专利信息提升创新效率。建立技术中介服务体系，引导外资研发机构与本地企业开展合作。探索外商独资研发机构参与政府科研项目的有效途径。积极推动和发展国际技术贸易。加快产学研用相结合的技术创新体系建设，完善财政资助、知识产权管理、战略人才培养等制度支持体系。探索推进校企合作项目，建立高效互动的产学研合作联盟。探索建立产学研合作的利益共享机制，健全人才柔性流动机制。
3.健全金融与科技互动融合机制。加快形成针对不同发展阶段的科技企业的金融服务体系，大力发展创业投资、股权投资、风险投资、融资租赁、融资担保、再担保、小额贷款公司等各类机构。探索建立股权投资和银行贷款相结合的投贷联动机制，鼓励对科技型中小企业开展知识产权、股权质押贷款，拓宽中小企业抵（质）押物范围。探索建立并购基金，发展并购贷款，支持企业通过并购实现创新和扩张。支持商业银行设立科技金融服务专业特色支行。大力发展科技保险，探索开展保险资金投资科技创业基金试点，鼓励保险公司开发适合科技型企业需求的险种。充分发挥政府资金的引导作用，鼓励企业或私人资本投资天使基金。积极吸引国外风险投资机构。引导中小型金融机构立足服务本地经济与中小企业，发展成为社区性金融机构。推动建立中小企业信用担保基金。
4.推进有利于战略性新兴产业发展的制度创新。深度对接国家培育发展战略性新兴产业的重大战略，注重技术创新和商业模式创新、新技术应用和市场培育更紧密地结合，加快培育一批行业龙头企业，努力成为国家战略性新兴产业的创新引领区。加大技术创新和技术改造力度，推进产业基地和工业园区等功能整合，促进先进制造业向高端、集约、融合、高效发展。进一步完善自主创新公共服务体系。探索推进企业广泛参与、多元筹集资金的公共服务平台建设模式。健全科研基地和基础设施向企业和社会开放的共享机制。优化政府创新投入方式。加强对创新管理的统筹协调，提高政府公共资源支持创新的效率。加大在人才、环境等方面的软投入力度。完善政府投资模式，创新重大科技项目的担保机制。鼓励区县政府加大对创新支持力度。探索实施大学、科研院所对教师、科研人员、学生创新创业的激励措施，促进人才创新创业。积极营造鼓励创新的法律政策环境。
5.完善人才培养、评价、选拔、聘用和激励机制。建立知识教育与创新精神相结合、学校教育与实践锻炼相结合、国内培养与国际交流相结合的人才培养开发体系。分类建立企业经营管理、专业技术、技能、公共管理人才评价体系，加快推进专业技术职称制度改革，健全职业资格制度和水平等级认证制度，扩大公开选拔、竞争上岗、公推公选适用范围，探索建立社会化的人才档案公共管理系统。完善人才流动配置机制，大力发展人力资源服务业，加强人才市场信用服务体系建设，为人才流动创造良好的市场环境。鼓励高校、科研院所及国有企业探索实施多种方式的股权和分红权激励机制。建设国际人才市场，推进人才与资本、技术、产权等国际要素市场的融合和对接。深化户籍制度改革，完善居住证、居转户、直接进沪人才引进政策体系。加强社会组织人才队伍建设。建立健全与同类公办机构待遇平等的社会组织人才配套政策。完善社会组织专职人员教育培训、资格评价和人才交流机制。
（四）深入推进所有制结构调整，着力增强市场主体发展活力
坚持和完善基本经济制度，注重公有制经济与非公有制经济相得益彰地发展，以更大力度推进国资国企改革和国有经济战略性调整，大力促进非公有制经济特别是民营经济健康发展，以市场准入和公平待遇为重点，着力营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。
1.大力推进国资国企开放性市场化重组。优化调整国有经济布局，推动国资进一步向现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业集中。吸引多种所有制企业和资本参与国资国企调整改造，鼓励国有企业跨国界、跨地区、跨所有制、跨企业集团重组联合，打造一批在上海注册、国内领先、国际一流的大企业。深化金融国资国企改革，支持在沪金融机构与境内外著名金融机构在资本、业务等方面开展战略合作，探索以地方国有金融资源吸引国际著名金融机构总部或地区总部入驻。鼓励本地国有企业实施“走出去”战略，在全国乃至全球范围内投资布局和开展战略并购。大力推动国有企业集团整体上市或核心业务资产上市，进一步提高国资的流动性和证券化率。强化国资运营公司的综合平台功能，推动国有上市公司股权专业化运作。
2.优化完善国企法人治理结构。进一步推动国企建立健全市场化机制，根据不同的公司类型和公司发展的不同阶段，分类设置法人治理结构。承担政府投资项目为主的公司，在建设期内实行总经理负责制，设立监事会，探索建立监事会审计与风险监控专门委员会，外派财务总监可依法进入监事会。对承担公益服务和平抑市场功能，同时参与一定市场竞争的准政府类公司可外派董事长，发挥董事会的决策优化作用。整体上市公司按照证监会要求，建立健全法人治理机构。强化董事会职权，稳步推行董事会聘免和考核经理层制度，采用市场化方式面向社会公开选拔或专业机构遴选经营者。积极发挥外部董事在重大决策、风险控制、经营者考核等方面的独立作用。完善外派监事团队管理机制。建立健全经营层市场化考核和激励机制。
3.健全国资监管和运营制度体系。探索国资出资人职能与监管职能分离。以出资人监管为导向，实现从资产管理向价值管理转变。结合资本证券化和资本运作平台建设，有效履行出资人职责，建立适应上市公司监管要求的国资管理体制。建立国资分类监管体系，实行差别化的经营业绩考核机制。完善国资经营预算制度，保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，建立包括国资经营预算、公共预算、政府性基金预算和社会保障预算在内完整的政府预算体系。推动国有企业信用体系建设。
4.放宽非公经济市场准入。完善鼓励引导民间投资健康发展的配套措施和实施细则，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。建立公平透明的市场准入标准，不对民间资本单独设置附加条件。支持民间资本进入可以实行市场化运作的基础设施和市政公用事业领域，引导民间资本投向医疗、教育和文化等公共服务领域，鼓励和引导民间资本参与、兴办金融机构。适度放宽经营场所、经营范围等条件限制，鼓励民营经济探索新模式和新业态。
5.拓展非公经济发展空间。鼓励非公企业和民间投资参与国企市场化重组改制，大力发展混合所有制经济。鼓励国有企业与非公企业建立配套协作机制，支持和引导国有经济与非公经济互动融合发展。完善土地、财税等支持政策，理顺兼并重组企业所在地区间利益分配机制。探索建立全国企业兼并重组交易中心。支持非公企业实施跨国经营战略，开展境外资源开发、境外收购和集群式对外投资。
6.优化非公经济融资环境。支持中小企业改制上市，建立企业改制上市“绿色通道”。支持非公企业利用债券市场融资。建立健全中小企业信用信息采集、比对、共享机制，完善中小企业信用担保体系。完善非公经济发展的公共服务体系。完善政府管理体制，整合公共服务资源，建立服务非公企业发展的公共平台。鼓励中小企业参加政府采购，优先采购中小企业的产品和服务。加大财税扶持力度，鼓励和引导企业增加研发投入和促进科技成果转化，降低非公企业创新创业的风险和成本。
（五）深入推进社会体制改革，着力构建社会主义和谐社会
围绕保障和改善民生，深化教育、文化、医药卫生等领域改革，着力完善公共服务，着力促进公平正义，强化源头治理，创新社会管理，努力实现平等包容、共建共享，全面提高人民生活水平和社会和谐程度。
1.创新社会事业管理体制。加快政事分开、事企分开和管办分离，积极稳妥推进事业单位分类改革。鼓励和支持社会力量进入医疗卫生、教育培训、文化体育、社会福利等社会事业领域。完善社会事业监管体系，建立健全对社会事业举办主体和服务的监管制度。加快推进非基本公共服务市场化改革，大力发展经营性社会服务业，满足多层次、个性化的需求。扩大社会领域对外开放，争取科技、教育、文化等领域更多的改革开放试点。
2.深化文化体制改革。创新文化管理体制，理顺政府与文化企事业单位关系。探索“大文化”管理体制，构建开放、竞争、有序的现代文化市场体系。深化公共文化事业单位改革，探索政府主导、专业运作、借鉴市场机制的公益服务模式。创新绩效考核评估制度，对社区文化活动中心等公共文化服务机构开展第三方绩效评估和市民满意度测评。完善公共文化服务体系，探索建立公益性文化设施的高效运行机制。健全公共文化服务的社会参与机制，鼓励社会力量参与兴办博物馆、图书馆、艺术馆等公益性文化事业。积极稳妥推进非时政类报刊改革，深化国有文艺院团改革，推进公益性文化事业单位内部改革。推动转制文化企业建立现代企业制度，完善法人治理结构。完善经营性文化单位转企改制和制播分离后的治理结构，引导各类社会资本进入国家政策规定开放的文化产业领域。
3.加快建设国家教育综合改革试验区。全面贯彻落实国家和本市中长期教育改革和发展规划纲要，以部市共建国家教育综合改革试验区为契机，以国家教育体制改革试点项目为抓手，转变教育发展模式，深化教育体制机制和教学内容改革。加强义务教育市级统筹，健全教育公共服务机制，推进基本公共教育服务均等化。探索推进营利性和非营利性民办学校分类管理，完善民办学校公共财政资助体系。坚持分类指导、分类管理，深化高校管理体制、办学体制、评价体系、招生模式等改革。改革职业教育人才培养模式，推动企业和社会参与兴办职业教育。扩大教育开放，探索数字化教学，提高教育国际化和信息化水平。
4.深化医药卫生体制改革。加强公共卫生体系建设，完善公共卫生绩效评估管理机制，进一步促进基本公共卫生服务均等化。深化社区卫生改革，探索建立家庭医生制度，加强居民健康管理。完善医保制度，推进各类制度整合衔接，深化医保支付方式改革，探索与家庭医生制度相适应的医保支付办法。鼓励各类补充医疗保险及商业健康保险的发展，探索建立老年护理保障计划。完善药品供应保障体系，加快推进药品流通体制改革，进一步完善基本药物制度。推进公立医院改革试点，探索取消药品加成，建立以公益性为核心的公立医院综合评价体系和激励约束机制。支持和鼓励社会资本举办医疗机构。完善住院医师规范化培训制度，建立专科医师规范化培训制度，加快全科医师制度建设。积极推进卫生信息化建设，全面实现健康信息共享和利用。
5.探索创新社会管理模式。深入开展社会管理创新综合试点，整合政府资源，理顺条块关系，建立以块为主的基层社会管理和以条为主的社会政策管理有机结合的社会管理新体制。加强社会政策综合平衡，形成综合部门牵头、专业部门协同的政策制定和统筹机制。完善社会管理的公共财力保障和法制保障。加强基层社区建设，特别是农村社区建设，全面推行居（村）民委员会“直选”和民主管理，充分发挥居（村）民委员会自治功能和社区委员会共治功能。推进社会协同共治，加大对社会组织的支持力度，完善社会组织参与社会管理的扶持政策，鼓励和支持公众通过社会组织、业主委员会、基层社区等载体积极参与社会管理。健全社会矛盾化解机制，建立社情民意信息收集分析、利益协商、协调仲裁、信访矛盾化解等机制。深化社会组织管理体制改革，完善培育扶持政策，健全监督评估体系。
6.完善社会保障体系。加快完善城乡统筹的社会保障体系，平稳实施综保、镇保中的企业参保人员与城保接轨的过渡方案，全面实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，完善灵活就业人员参加城保的政策，将被征用地人员纳入相应的社会保险制度。进一步完善企业养老金计发办法和增长机制，稳妥推进柔性延迟申领养老金试点，稳步探索事业单位养老保险制度改革。强化失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业的多项功能，建立健全工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系。探索建立国资、财政、土地收益等多元的社保筹资机制，推进企业年金、职业年金和补充医疗保险、商业医疗保险等多层次社会保障体系建设，促进社保制度可持续发展。积极发展税收递延型养老保险。加快建设分层次、多渠道、成系统的住房保障体系，逐步解决中低收入家庭住房困难问题。坚持“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的住房发展原则，建立健全健康、稳定、持续、有序的住房市场体系。
7.健全就业保障体系和收入分配制度。实施第二轮鼓励创业带动就业三年行动计划，加大政策扶持力度，创建一批创业型城区。完善就业援助机制，进一步支持劳动者灵活就业，鼓励各类单位吸纳就业困难人员，进一步规范和调整公益性劳动组织管理模式。健全以需求为导向的政府补贴培训机制，建立高技能人才培养基地和技能大师工作室，开展面向所有劳动者的职业培训。建立健全网络化、全方位的就业形势动态监控系统，探索建立失业预警体系。加强劳动关系状况的分析研判，完善群体性案件应急处理机制，及时应对和处置劳动关系重大事件。积极推进收入分配制度改革，加强对企业工资分配的指导，建立健全职工工资收入集体协商、正常增长和支付保障机制。健全劳动用工管理制度，规范用工行为，促进同工同酬。鼓励劳动者以资本、管理、技术、发明专利等参与分配，进一步拓宽创业富民的渠道。建立农民增收的长效机制，保障农民享有长期资产收益。完善机关事业单位工资分配制度，稳妥实施事业单位绩效工资和事业单位退休人员补贴等制度。合理调整最低工资、养老金、失业保险金等社会保障待遇标准。
8.加强城市管理制度建设。健全城市网格化管理系统，完善条块结合机制，增强动态监管能力，推进城市网格化管理向区县城镇化地区拓展。健全城市运行安全和生产安全管理制度，完善突发事件预警和应急机制，依法妥善处理各种突发事件。强化食品药品安全和安全生产的政府监管体系，全面落实企业安全生产主体责任，着力建立健全企业安全生产诚信体系。健全社会治安防控体系，构建矛盾纠纷的联动化解机制。在城市管理中引入市场化、社会化机制，鼓励企业参与城市维护和管理，培育一批基础设施运行维护和运营管理企业，逐步形成区域性、专业化、规模化和适度竞争的格局。在公共安全、食品药品安全、安全生产等方面探索引入保险机制。探索建立规划衔接、计划统筹、资金平衡、信息统一的城市管理新机制，在郊区新城、大型居住社区建设中先行先试。完善建设工程风险评估机制。加强国际社区建设，探索建立适应国际性城区发展的城市管理模式。
9.完善来沪人员融入城市发展的配套制度。完善居住证管理制度，积极推进居住证积分管理，拓宽各类人才尤其是技术工人申办居住证和落户渠道。健全来沪人员子女教育等保障制度，积极发展公共租赁住房，有效缓解职工、引进人才和来沪务工人员的阶段性居住困难。
（六）深入推进农村改革，着力建立健全统筹城乡发展的体制机制
坚持统筹城乡发展，把郊区和农村放在现代化建设更加重要的位置，通过制度创新和政策突破，进一步推动建设重心转向郊区，扎实推进社会主义新农村建设，努力在促进城乡一体化发展方面走在全国前列。
1.深化农村土地制度改革。全面完成农村土地延包后续完善工作，逐步扩大农村土地承包经营权登记试点。按照“依法、有偿、自愿”的原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股权合作等多种形式流转土地承包经营权。完善农村土地承包经营权流转管理服务平台功能，进一步发挥引导规范流转作用，促进农业适度规模经营发展。建立城乡统一的建设用地市场，制定农村集体建设用地有偿使用和流转等管理办法，保障符合规划的农村集体建设用地与国有土地享有平等权益。完善农村集体建设用地流转收益分配制度，保障农村集体经济组织和农民的长期收益分配权。规范有序推进农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点，稳妥推进宅基地置换试点，落实耕地保护和节约用地战略，推进新农村建设。探索完善耕地占补平衡指标有偿调剂的操作办法和管理制度。
2.深化农村集体经济组织产权制度改革。以明晰产权、维护农民权益、发展壮大集体经济为目标，全面推进镇村集体经济组织产权制度改革。完善加快农村集体经济组织改革发展的政策体系。健全农村集体资产、资金、资源的管理制度。加快建设市、区县、镇乡、村四级联网的农村集体“三资”监管平台。积极推进闵行区农村集体经济组织产权制度改革试验。
3.健全城乡统筹的公共服务体系。优化城乡教育资源配置，加大市级财政对区县教育的统筹力度，重点支持远郊区县和人口导入区县发展义务教育。推进城乡医疗卫生事业均衡发展，以技术、人才、管理和资产为纽带，加快推进中心城区三级医院与郊区医疗机构的纵向合作。创新基础公共文化组织运行体制机制，健全城乡公共服务信息网络体系。实现新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖，完善各项基本养老保险制度转移衔接办法。提高新型农村合作医疗保险筹资水平，逐步达到城镇居民医保的筹资水平。统筹职工医保、居民医保、新型农村合作医疗的待遇水平，研究制定各类医保制度之间的转移衔接办法。
4.建立统筹推进新城发展的体制机制。落实《关于本市加快新城发展的若干意见》，加强新城建设统筹协调，促进重大产业项目、重大基础设施、优质社会事业资源向新城倾斜。完善重点新城开发建设机制，结合新一轮行政审批改革，探索决策、审批、执行相分离，推动相关市级审批权限向重点新城所在区县下放。创新投融资模式，引导社会资本参与新城建设。深入推进小城镇发展改革试点。
（七）深入推进行政体制改革，着力构建公共服务型政府
坚持以转变政府职能为核心，以创新政府管理方式为重点，以决策、执行、监督为关键环节，深入推进行政体制改革，加快建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，努力把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的行政区之一。
1.强化政府公共服务职能。在完善政府经济调节、市场监管职能的同时，进一步强化社会管理和公共服务职能。深化完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化政府绩效考核和行政问责。健全公共服务体系，建立与可支配财力相适应的基本公共服务标准。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。实现政府主管部门与所办经济实体和直属企业脱钩，创造公平竞争的市场环境。
2.加强政府管理创新。优化政府结构、行政层级、职能责任，推进大部门制改革。深化行政审批制度改革，加快推进行政审批制度化、标准化和信息化建设，建立政策制定、审批办理、监督检查三分离的审批运行机制。完善全市统一的网上行政审批管理和服务平台，推动行政审批事项全部上网、全程上网。进一步健全政府预算体系，加快构建财政中期预算管理机制，逐步实现年度预算管理和中期预算管理的有机衔接。加大政府信息公开力度，重点推进财政预算决算、公共政策、行政执法、公共服务等领域的政府信息主动公开，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。依托电子政务平台，加强政务公开和政务服务。建立政务信息使用标准和交换规则，形成政务信息互换共享、业务协同办理和网上公开服务的工作机制。进一步减少和规范行政事业性收费项目，降低收费标准，完善收费项目设立程序，依法规范行政收费行为。
3.加强依法行政制度建设。推动社会管理和公共服务类立法，规范政府共同行为类立法，完善重大行政决策和行政执法程序。探索建立立法项目公开征集制度，健全政府法规规章的立项论证和集中起草制度，完善政府规章和规范性文件草案公开征求公众意见制度与专家论证制度，扩大政府立法的民主参与度。加强政府规章和规范性文件的定期清理和立法后评估。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，提高公共决策透明度和公众参与度。完善以行政机关执法为主的综合执法体制，相对集中行使行政许可权和处罚权。
4.强化行政监督机制建设。加强和改进行政监察，着力推进效能建设。加大对重点部门、重点资金、重点项目的审计监督力度，推进审计公开。维护司法权威，促进司法公正。自觉履行人民法院的生效判决和裁定，认真对待司法建议和检察建议。推进行政复议机构建设，开展行政复议委员会制度试点，完善行政复议建议书制度。建立电子监察、网络投诉、网上信访、行风政风测评平台，加强对政府部门诚信履职情况的监督，健全对行政权力的监督制度。完善政府绩效评估制度，探索引入第三方评估和民意测评机制。
5.完善“两级政府、三级管理”体制。依法规范和合理划分市、区县、街镇的管理权限，对区县实行差别化管理。合理界定市、区县两级政府的事权范围和职责分工，强化市的综合统筹能力和区县的执行落实能力，赋予乡镇、街道在社会管理和公共服务领域更大的执行权、操作权。按照区域功能定位和生产力布局的要求，促进资源整合和协调发展。完善市与区县财税管理体制，健全财政转移支付制度。深入推进区县以下财政管理体制改革，将乡镇财政性资金运行情况全部纳入全市规范统一、市与区县联动的乡镇财政性资金信息管理系统，有效加强乡镇财政性资金的规范化管理。全面清理规范市与区县政府性债务及政府融资平台债务，建立政府性债务风险预警和监控机制。控制政府性债务规模，完善区县基层组织财力保障机制。
四、“十二五”时期上海深化改革的保障措施
（一）进一步加强改革创新的组织领导。在市委、市政府领导下，各区县、各部门要把改革放在更加突出的位置，将本规划部署的各项任务列入重要议事日程，确保各项改革取得实质性进展。要加强改革的统筹协调和系统规划，以改革创新的理念，推出改革创新的举措，力争在相关领域实现创新突破。
（二）进一步健全改革创新的推进机制。针对当前日益复杂的改革形势，不断完善改革决策机制，进一步增强改革决策的科学性、改革设计的系统性和改革措施的协调性。强化各部门、各区县之间的沟通和交流，有计划、有步骤地推进各项改革任务。加强与国家相关部委的沟通交流，争取国家更多重点改革事项放在上海先行先试。加强改革工作的督查考核，探索把重点改革任务落实情况纳入各区县、各部门年度考核体系。积极动员群众参与，广泛听取各方面意见，进一步凝聚全社会的改革智慧和改革合力。
（三）进一步推进改革创新的载体建设。充分发挥浦东综合配套改革试点、闸北区国家服务业综合改革试点、杨浦区国家创新型试点城区等国家级重大改革载体作用。根据国家新时期改革开放的新要求，争取更多先行先试的国家改革试点。根据重大体制突破的需要，有序设立市级专项改革试验区，形成多方探索、多点突破的改革新格局。
（四）进一步营造改革创新的良好氛围。注重以法制保障改革成果，探索建立改革创新的免责机制。充分利用各种媒体和信息资源，多渠道、多层次、多形式地宣传改革工作，引导社会各界关注改革、理解改革、支持改革、参与改革，让更多的社会公众通过法定程序和渠道，有效参与改革规划的实施和监督，营造全社会共同推进改革的良好氛围。