上海市处置桥梁隧道运行事故应急预案
1 总则
1.1编制目的
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,切实发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势,依托“一网统管”平台,衔接好“防”和“救”的责任链条,为及时有效处置本市各类桥梁隧道运行事故,最大程度地减少事故造成的人员伤亡和财产损失,确保城市安全运行,编制本预案。
1.2编制依据
《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国海上交通安全法》和《城市道路管理条例》《公路安全保护条例》《交通运输综合应急预案》《公路交通突发事件应急预案》,以及《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》《上海市城市道路管理条例》《上海市公路管理条例》《上海市突发事件应急预案管理实施办法》《上海市突发公共事件总体应急预案》等,并结合本市桥梁隧道运行管理工作实际情况编制。
1.3适用范围
本预案适用于本市行政区域内城市道路和公路的桥梁隧道运行事故防范和应急处置。
本市桥梁隧道中发生的火灾、危险化学品、道路交通等突发事件应急处置工作按相关市级专项预案执行。
1.4工作原则
以人为本、安全第一、预防为主;统一领导、科学决策、规范处置;分级负责,迅速响应、属地联动。
1.5事件分级
本预案所称桥梁隧道运行事故,是指由于自然灾害、交通事故和火灾、爆炸、危险化学品泄漏等事故原因引发,造成或者可能造成桥梁隧道交通运行中断,需要及时进行抢修保通、恢复通行能力的,以及由于重要物资、人员运输特殊要求,需要提供桥梁隧道应急通行保障的紧急事件。
桥梁隧道运行事故按照性质类型、严重程度、可控性和影响范围等因素,分为四个等级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)4个级别。桥梁隧道运行事故等级确定标准见附件1。造成人员伤亡、涉外、敏感、可能恶化的事件,应加强情况报告。
2组织体系
2.1领导机构
《上海市突发公共事件总体应急预案》明确,市突发公共事件应急管理工作由市委、市政府统一领导。市政府是本市突发事件应急管理工作的行政领导机构。根据市委、市政府决定,设立市城市运行和突发事件应急管理委员会(以下简称市城运应急委),负责本市桥梁隧道突发事件应急体系的建设和管理,决定和部署本市突发事件应对工作。
2.2应急联动机构
应急联动中心设在市公安局,作为本市突发事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台,针对桥梁隧道运行事故,负责组织各联动成员单位迅速进行先期处置工作。
2.3桥梁隧道运行事故应急处置指挥部
桥梁隧道运行事故应急处置指挥部(以下简称“市应急处置指挥部”)是在市政府领导下负责统一组织指挥桥梁隧道运行事故处置和救援工作的临时工作机构。总指挥由市政府分管领导或市政府指派领导担任,副总指挥由市应急局、市交通委、市公安局、市消防救援总队、相关区政府分管领导担任。成员单位包括市应急局、市交通委、市公安局、市消防救援总队、市大数据中心、市城运中心、市国资委、市发展改革委、市商务委、市经济信息化委、市住房城乡建设管理委、市卫生健康委、市政府外办、市政府新闻办、市委宣传部、市民防办、市委网信办、市民政局、市生态环境局、市气象局、市水务局、市市场监管局、市绿化市容局、市通信管理局、上海海事局、上海警备区、武警上海市总队、相关区政府、各桥梁隧道管理单位、各桥梁隧道养护企业等组成;并可根据处置工作需要,补充和调整成员单位。
桥梁隧道运行事故应急处置指挥部原则上设在上海市交通委交通指挥中心,依托“一网统管”平台,统一指挥事件处置、人员与车辆疏导、保卫警戒、物质保障、水务协调、道路建筑、电力通信、信息发布、善后处置等工作。
2.4现场指挥机构
桥梁隧道运行事故发生后,属地区政府成立桥梁隧道运行事故应急救援的现场指挥机构,负责牵头指挥现场应急处置、救援保障、人员疏散撤离等工作。桥梁隧道管理单位联系属地公安、消防救援启动属地三方协调联动机制。根据突发事件性质、响应级别和工作需要,各成员单位及事发地所在区政府要及时赶赴现场,开展现场应急处置工作。
2.5职能部门
市交通委:综合协调本市桥梁隧道运行事故的应急处置工作,编制市级桥梁隧道运行事故处置专项应急预案;及时报告桥梁隧道运行事故应急处置工作情况;负责分析研判桥梁隧道运行事故预警信息和运行事故信息,及时发布交通诱导信息;负责协调本市交通行业应急力量和资源,协助市公安部门疏运人群,指导、协调设施运营单位做好交通恢复工作;指导桥梁隧道运行事故原因分析、调查与处理;必要时,指导相关区交通主管部门处置桥梁隧道运行事故。
市公安局:负责维护桥梁隧道运行事故现场治安秩序和交通秩序;参与抢险救援,协助疏散乘客;监督指导重要目标、重点部位治安保卫工作;依法查处有关违法犯罪活动;负责事件现场以及周边区域道路的交通组织和交通管理,实施必要的现场警戒和交通管制,保障救援道路、应急公交的安全畅通;参与相关事件原因分析、调查与处理工作。
市消防救援总队:主要负责组织道路桥梁火灾现场的灭火与应急救援工作。参与爆炸或恐怖袭击、化学品泄漏等灾害事故现场处置工作,由区级以上人民政府统一领导。承担道路交通事故、地震及其次生灾害、桥梁隧道坍塌事故、群众遇险事故等以抢救人员生命为主的应急救援工作;参与相关事件原因分析、调查与处理工作。
相关单位及职责详见附件2。
2.6专家机构
市应急处置指挥部、市交通委、各区政府等根据实际需要,聘请专业人才组建应急专家组,为桥梁隧道运行事故的应急处置提供决策建议咨询和技术支持。
3风险防控
市、区交通行政管理部门建立完善桥梁隧道运行安全风险发现上报、辨识评估、综合协调、监督管理、联防联控等制度机制,指导桥梁隧道养护管理单位开展安全风险评估,并根据评估结果制定落实有针对性的安全风险管控措施和应急预案。
3.1事故风险
桥梁隧道作为城市基础设施的重要组成部分,一旦发生运行事故,社会影响大、危害性极其严重。轻者出现交通较长时间延误,城市运行局部瘫痪;重者可能造成交通长时间中断,人员伤亡、城市运行大面积瘫痪等严重后果,如应急处置不当,还可能引发结构坍塌,造成巨大经济损失并危及生命安全,引起群体性伤亡的恶性事件。
目前,可能影响本市桥梁隧道运行安全的事故风险主要包括:在役危桥隧垮塌;独柱墩桥梁垮塌;隧道内和桥孔内发生火灾爆炸;船舶碰撞桥梁垮塌;危险货物道路运输等。
3.2风险管控
风险 1:在役危桥隧垮塌风险
主要致险情景:1.未按规定配合有关部门对在役危桥隧进行交通管控;2.未按规定开展在役危桥隧检查监测。
防控要点:1.根据有关规定,结合桥梁隧道结构安全和交通实际状况,配合有关部门进行交通管控;2.对危桥隧实施加固改造前,根据有关规定和实际情况开展检查监测。
风险 2:重型载重汽车通行流量较大的未经评估加固提升的独柱墩桥梁垮塌风险
主要致险情景:1.未联合有关部门对该类独柱墩桥梁开展治超工作;2.独柱墩桥梁为危桥或其所在桥跨存在严重病害。
防控要点:1.开展桥梁结构抗倾覆验算,验算不满足要求的,安排加固提升计划;2.按照有关要求加强该类桥梁的治超工作;3.根据桥梁结构和交通状况,配合有关部门采取必要的交通管控措施。
风险 3:隧道内和桥孔内发生火灾、爆炸风险
主要致险情景:1.隧道内违规通行危化品运输车辆;2.隧道内车辆违法违规行驶情况较多;3.桥孔内违规堆放易燃易爆物品。
防控要点:1.防范危化品运输车辆违规通行风险;2.配合有关部门加强隧道内车辆通行秩序整治;3.及时处置桥孔内堆放杂物,按照有关要求加强桥梁桥孔检查管理工作。
风险 4:通航水域船舶碰撞桥梁垮塌风险
主要致险情景:1.通航水域桥梁助航标志设置不符合要求;2.桥区水域通航管理不够;3.桥梁通航孔桥墩未按要求设置或未按要求维护防撞设施;4.桥梁设计防撞能力低于桥区正常通行船舶吨级。
防控要点:1.加强桥区助航标志配布和维护;2.加强桥区水域管理,禁止超标大型船舶驶入;3.按要求加强桥梁通航孔桥墩防撞设施设置和维护;4.按要求加强桥梁通航孔桥墩防撞设施设置和维护。
风险 5:危险货物道路运输风险
主要致险情景:剧毒品、爆炸品、放射性物品等高危货物运输途经特大桥、特长隧道。
防控要点:1.配合相关部门督促相关运营单位严格落实《危险货物道路运输安全管理办法》(交通运输部令2019 年第 29 号)中关于托运剧毒化学品、民用爆炸物品、烟花爆竹和放射性物品的相关规定,强化道路运输全链条安全监管;2.配合相关部门规划设置危险货物运输车辆行驶路线和建立完善重点隧道危险货物运输分级分类通行管控制度,制定安全行驶管理规定、应急预案,并加强应急演练。
4 监测与预警
针对各种可能发生的桥梁隧道运行事故,完善监测预警机制,实现对运行事故态势全面感知、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同,做到早发现、早报告、早预警、早处置。
4.1监测
市、区交通行政管理部门组织各桥梁隧道管理单位,建立健全桥梁隧道运行安全监测体系,结合日常检查、检测和养护,并依托公安、交通、地震、气象等部门现有的全天候、全时段、全覆盖监测网络,及时开展桥梁隧道运行状况监测和风险隐患排查。
完善桥梁隧道运行事故信息共享机制,加强信息的综合分析与评估,提高相关预报的准确性和时效性。
4.2预警
4.2.1预警级别
桥梁隧道运行事故预警级别依据可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态,一般分为四级:Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般),依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。原则上预警级别不低于预计将要发生的桥梁隧道运行事故等级。
4.2.2预警信息发布
预警信息发布遵循“分类管理、分级预警、平台共享、规范发布”的原则。市交通行政管理部门和区政府应根据突发事件管理权限、危害性和紧急程度,形成预警信息,通过市突发事件预警信息发布系统统一发布、调整和解除预警信息。
预警信息的发布、调整与解除工作,依托现有预警信息发布平台,通过广播、电视、互联网、新媒体、手机短信、智能终端、电子显示屏等,在一定范围内及时发布。
4.2.3预警响应
发布预警信息后,市交通行政管理部门、区政府和公安交通管理部门、市应急联动中心和相关单位,可视情采取以下预防性措施:
(1)准备或直接实施相应应急处置措施。
(2)根据需要,对相关桥梁隧道采取封闭、限行等交通管制措施,提供必要的绕行线路提示,并通过道路通行指示牌、电台广播等方式及时向社会公布。
(3)必要时,做好相关区域内人员疏散和车辆转移的准备。
(4)组织有关应急处置队伍和专业人员进入待命状态,并视情动员后备人员。
(5)调集、筹措应急处置和救援所需物资及设备。
(6)对相关桥梁隧道采取临时性工程措施。
(7)法律、法规规定的其他预防性措施。
5应急响应
5.1信息报告与通报
一旦发生桥梁隧道运行事故,有关单位和个人可及时通过“110”向市应急联动中心报告,也可通过其他方式向市交通委、事发地所在区政府或其他有关部门报告。
相关部门和单位接报桥梁隧道运行事故后,应当及时相互通报。桥梁隧道运行事故发生后,应在半小时内口头、1小时内书面将相关情况报告市委、市政府总值班室;特大桥梁隧道运行事故或特殊情况发生后,必须立即报告。
一旦出现事故影响范围超出本市行政辖区的态势,应当依托与毗邻省市的信息通报协调机制,由市有关部门及时向毗邻省市相关主管部门通报。
5.2先期处置
市应急联动中心应当立即指挥调度相关应急联动单位,调派应急救援队伍,组织应急救援,实施先期处置,采取必要措施,营救遇险人员,控制并消除危险状态,减少人员伤亡和财产损失。处置过程中,市应急联动中心、市交通委要实时掌握现场动态信息,并进行综合研判及上报。
市交通委根据职责和处置要求,立即赶赴现场,快速、高效地开展联动处置。
市公安局应迅速部署警力,市消防救援总队应及时调派处置力量,协助现场指挥机构对人员进行紧急疏散救援和区域交通管制。
属地区政府成立桥梁隧道运行事故应急救援的现场指挥机构,负责牵头指挥现场应急处置、救援保障、人员疏散撤离等前期救援工作。
桥梁隧道管理单位和桥梁隧道养护企业立即启动相应专项应急预案,按照专项预案和有关规定,迅速赶赴现场,组织、协调、动员有关专业应急力量进行先期处置工作。
5.3分级响应
根据预警级别、应急处置能力、事态进展以及预期影响后果,综合研判确定桥梁隧道运行事故应急响应级别,分为四级:Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级和Ⅰ级,原则上分别对应本市桥梁隧道运行事故Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)和Ⅰ级(特别重大)4个级别。当桥梁隧道运行事故发生在重要地段、重大节假日、重大活动和重要会议期间或者发生涉外、敏感、可能恶化的事件,可适当提高应急响应等级。
5.3.1Ⅳ级响应
根据属地响应原则,属地区政府启动并实施桥梁隧道运行事故Ⅳ级应急响应行动,对属地实施第一时间应急响应,启动相应等级的响应措施进行处置。属地公安、消防救援、公交等单位做好应急联动工作机制启动,相关联动单位到场工作人员具体实施现场秩序维护、信息报告及抢险救援等相关工作,服从现场指挥机构指挥开展现场应急处置。
5.3.2Ⅲ级响应
在Ⅳ级应急响应措施的基础上,由市交通委启动并实施桥梁隧道运行事故Ⅲ级应急响应行动,负责应急指挥,启动相应等级的响应措施进行处置,统一组织、指挥、协调、调度相关应急力量和资源实施应急处置。市公安局和属地区政府、属地公安、卫健、医疗、消防救援等部门(机构)配合,相关联动单位到场工作人员具体实施现场秩序维护、信息报告及抢险救援等相关工作,服从现场指挥机构指挥开展现场应急处置。
5.3.3Ⅱ级响应
在Ⅲ级应急响应措施的基础上,由市交通委启动并实施桥梁隧道运行事故Ⅱ级应急响应行动,统一组织、指挥、协调、调度相关应急力量和资源实施应急处置,市政府视情成立市应急处置指挥部。市公安局和属地区政府、属地公安、卫生、医疗、消防救援等部门(机构)配合,立即启动相应等级的响应措施实施应急处置。各有关部门和单位及其应急力量应及时赶到事发现场,按照各自职责和分工,全力以赴,密切配合,协同应对,服从现场指挥机构指挥开展现场应急处置。
5.3.4Ⅰ级响应
在Ⅱ级应急响应措施的基础上,市政府启动并实施桥梁隧道运行事故Ⅰ级应急响应行动,立即成立市应急处置指挥部,由市政府分管领导或市政府指派领导担任应急总指挥,统一指挥、协调、调度全市相关力量和资源实施应急处置。市应急局、市交通委、市公安局、市消防救援总队及其他应急指挥成员单位立即启动相应等级的响应措施,服从现场指挥机构指挥开展现场应急处置。必要时,协调武警和外部力量参与应急救援处置工作。
5.4响应措施
桥梁隧道运行事故发生后,相关部门和单位应根据救援和处置需要,采取以下现场处置措施:
(1)现场指挥。涉及人员生命救助的桥梁隧道运行事故救援,现场救援指挥长由国家综合性消防救援队伍现场最高指挥员担任。无人员伤亡或人员生命救助结束后,现场指挥长按事件分级划分原则,由市交通委或属地区政府现场最高负责人担任,指挥实施专业处置。当发生一般运行事故时,根据桥梁隧道管理权属和属地响应原则,由区视情成立现场处置指挥部,对属地第一时间应急响应实施统一指挥,总指挥由事发地所在区领导担任,或由区领导确定。
(2)人员营救。消防救援、公安、交通等部门(机构)应急力量迅速营救遇险人员,控制和切断危害链。卫生健康部门负责组织开展对事故伤亡人员的紧急医疗救护。调派专业力量和装备,在事件现场开展以抢救人员生命为主的应急救援工作。做好伤情甄别和人员统计,在相对安全区域对伤病员进行现场救治,并及时将重症伤病员转运到有条件的医疗机构加强救治。现场救援队伍之间应加强衔接和配合,并做好自身安全防护。
(3)现场警戒。事发地所在区公安部门立即设置事故现场警戒,实施道路和水上交通管制以及其他控制措施,维持社会治安,防止事态扩大和蔓延,避免造成其他人员伤害。
(4)抢险抢修。及时清除、转移事故区域的车辆和船只,组织抢修被损坏的桥梁隧道,根据专家意见,实施加固、维修等工程措施。
(5)现场疏散。必要时,组织疏散、撤离运行事故影响区域的群众,并做好必要的安全防护。及时调整公共交通客运方案,调配地面公共交通车辆运输,加大发车密度,做好群众的转运工作。加强道路交通组织和现场指挥,发布必要的绕行线路提示等信息,将事故对交通的影响降到最低。
(6)交通疏导。设置交通管制区,维护疏导并尽快恢复事发地点周边交通秩序,防止发生大范围交通瘫痪;开通绿色通道,必要时实施应急车辆反方向进入事发地点,为应急车辆开行提供通行保障。
(7)维护稳定。根据事件影响范围、程度划定警戒区,做好事发现场及周边环境的保护和警戒,维护治安秩序;严厉打击借机传播谣言、制造社会恐慌等违法犯罪行为。
5.5信息发布
一般、较大桥梁隧道运行事故信息发布工作,由市交通委负责,事发地所在区政府提供发布口径。
重大、特大桥梁隧道运行事故信息发布工作,由市政府新闻办负责,市交通委提供发布口径。
5.6级别调整
结合实际情况和应急工作需要,根据评估结果及时调整应急响应级别,直至响应解除。
级别提升:当桥梁隧道运行事故危害进一步加重,影响进一步扩大,并有蔓延趋势,情况复杂难以控制时,应及时向上级负责部门提出申请,提升响应级别。
级别降低:当桥梁隧道运行事故危害得到有效控制,且经研判认为运行事故危害降低到原级别评估标准以下或无进一步扩散趋势的,及时向上级负责部门提出申请,降低应急响应级别。
5.7预案衔接
在桥梁隧道中发生的各类突发事件防范和应对工作,相关市级专项预案中另有规定的,按照相关规定执行。
5.8应急响应终止
特别重大和重大桥梁隧道运行事故的应急处置结束后,由市应急处置指挥部组织有关专家分析论证,经现场检测、评估和鉴定后,提出建议,报市政府同意后,终止应急响应,转入常态管理。较大和一般桥梁隧道运行事故应急响应的终止,由负责事故处置的牵头部门决定和公布。
现场处置完成后,负责事故处置的牵头部门应核实和统计所辖范围的人员伤亡、财产损失以及处置情况,及时上报上一级主管部门和市政府总值班室。
6后期处置
6.1善后工作
事故责任单位和交通、公安、卫生健康、民政等部门应及时做好受伤人员救治、救济救助、家属安抚、保险理赔及设施修复等善后工作。
6.2恢复重建
恢复重建工作按照桥梁隧道管理权属由设施权属单位负责。设施权属单位在对受灾情况、重建能力以及可利用资源评估后,认真制定灾后重建和恢复桥梁隧道通行的计划,迅速采取各种有效措施。情况紧急时,恢复重建项目可按应急抢险救灾工程申报建设。
6.3调查评估
应急处置结束后,交通、公安、安全监管等部门和单位应对事故发生的原因、性质、影响范围、受损程度、责任及经验教训等,进行调查、评估与核实。
7应急保障
7.1队伍保障
进一步优化、强化桥梁隧道运行事故专业应急处置队伍的建设。桥梁隧道各级管理部门要建立健全专业应急救援队伍,配备相应的专业施工设备,具备必要的专业知识技能,定期开展应急演练,提高应急救援能力。必要时,由消防救援总队、武警部队等提供应急力量支援保障。
7.2交通保障
桥梁隧道运行事故发生后,由公安部门及时对现场实施交通管制,根据需要组织开设应急救援绿色通道,保障应急救援工作顺利开展。交通行政管理部门根据需要,及时组织相应的交通运输工具,满足交通运输保障应急需要。必要时,可紧急动员和征用其他部门或社会交通设施装备。
7.3物资保障
市政府、各区政府、各应急联动单位及桥梁隧道各级管理部门要加强应急装备物资储备,鼓励支持社会化储备。市交通委要加强对行业应急装备物资储备信息的动态管理,完善信息数据库,并明确其类型、数量、性能、储备点和调度规则等。
7.4通讯保障
各应急联动单位及桥梁隧道各级管理部门建立健全应急通信保障体系,完善应急指挥场所,规范技术标准,实现视频会议系统、无人机、卫星电话、移动指挥车、手持单兵等多种通信终端融合联通,形成可靠的通信保障能力,确保应急期间通信联络和信息传递需要。必要时,本市各基础电信运营企业为处置桥梁隧道运行事故提供应急通信保障。
7.5经费保障
用于桥梁隧道运行事故应急管理工作机制日常运作和保障、信息化建设等所需经费,通过各相关单位的预算予以落实。
桥梁隧道运行事故应急响应处置所需经费按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定执行。
7.6技术保障
鼓励有关企业和教学科研机构开展桥梁隧道运行事故应急管理的科学研究,加强技术攻关,开发用于运行事故预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新装备和新应用,为有效处置桥梁隧道运行事故提供技术保障。
8 预案管理
8.1编制修订
本预案由市交通委负责编制修订,市相关部门和单位可根据本预案,制定相关配套实施方案。各区政府应根据本预案,结合实际制订本区域桥梁隧道运行事故应急预案,并抄送市交通委备案。桥梁隧道管理单位和桥梁隧道养护企业应按照“一桥一预案”、“一隧一预案”和“结构化、场景化”等要求,及时修订完善桥梁隧道专项应急预案。
市交通委每两年应对本预案实施情况进行评估,根据预案评估结果,适时修订本预案。
8.2宣教培训
市交通委组织有关部门,充分利用电视、广播、报纸、互联网、新媒体等媒体,针对可能发生的桥梁隧道运行事故,就事故预防、避险、避灾、逃生等常识进行宣传,公布报警电话、解读本预案及桥梁隧道通行管理规定,增强公民防范意识和自救互救能力。
市应急处置指挥部各成员单位应针对不同类别的桥梁隧道运行事故,定期或不定期组织本单位人员进行应急培训、讲授相关救援知识。增强责任单位的忧患意识、责任意识和抢险救援能力,明确应急管理和救援人员上岗前和常规性培训等要求,有计划地对应急救援程序和管理人员进行培训,提高其专业技能。
8.3应急演练
本预案为市级专项预案,应按照有关规定定期组织预案演练。各区政府、市有关部门(单位)也应结合实际,有计划、有重点地组织演习演练。通过应急演练,及时发现和解决应急工作中存在的问题,进一步落实岗位责任。熟悉应急工作指挥机制和决策、协调、处置程序,评价应急准备状态,培训和检验应急队伍快速反应能力,检验预案的可行性并及时修订完善。演练计划、演练方案、演练脚本、总结评估报告和有关音像资料应及时归档备查。
演练过程可以借助通信技术手段实现实时音频或可视化指挥和调度;也可以进行室内及演练现场桌面推演,使演练最大程度走向实战化和信息化,以保障应急预案的有效实施,提高应急反应系统的实战能力。
9 附则
9.1预案解释
本预案由市交通委负责具体解释。
9.2预案报备
市交通委负责将本预案报交通运输部备案。
9.3预案实施
本预案由市交通委组织实施。
本预案自印发之日起实施。