沪民规〔2019〕10号

上海市民政局、上海市财政局、上海市发展和改革委员会关于进一步完善本市社会散居孤儿、困境儿童和艾滋病病毒感染儿童基本生活费发放工作的通知

各区民政局、财政局、发改委，市社会福利中心、光明集团：

　　为进一步提高本市社会散居孤儿、困境儿童和艾滋病病毒感染儿童基本生活水平，根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）、《民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）、《民政部财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》（民发〔2012〕179号）、民政部等12部门《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）等文件精神及有关规定，现就进一步完善本市社会散居孤儿、困境儿童和艾滋病病毒感染儿童基本生活费发放工作通知如下：

　　一、发放对象

　　本通知规定的基本生活费发放对象是指具有本市户籍、未满18周岁的下列三类未成年人：

　　1.社会散居孤儿：失去父母（父母双亡或失踪）且非集中供养的未成年人。

　　2.困境儿童：父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的未成年人；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的未成年人；或者因遭受监护人虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等监护不当导致人身安全受到威胁或侵害情形的未成年人。

　　3.艾滋病病毒感染儿童：携带艾滋病病毒及患有艾滋病的未成年人（以下简称“感染儿童”）。

　　符合上述条件的三类被保障对象年满18周岁后，在学制规定年限内，仍在全日制高中阶段（普通高中教育、中等职业教育）和全日制大学阶段（大专、本科、高等职业教育）就读的，可继续享受基本生活费。

　　二、发放流程

　　1.申请

　　本市社会散居孤儿由其监护人（以下简称“申请人”）向被保障对象户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请，填写《上海市社会散居孤儿基本生活费申请表》（附件1），同时出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或失踪的证明。

　　本市困境儿童由其监护人或为其提供实际照料的祖辈、亲属朋友、相关单位或组织（以下统称“申请人”）向被保障对象户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府提出申请，填写《上海市困境儿童基本生活费申请表》（附件2）。因监护不当导致未成年人陷入困境的，监护人不得作为申请人。

　　本市感染儿童由其监护人（以下简称“申请人”）向被保障对象户籍所在地的区民政局提出书面申请，填写《上海市艾滋病病毒感染儿童基本生活费申请表》（附件3），并出具国家医疗卫生机构开具的医学证明（HIV抗体确症检测报告单，HIV检测呈阳性）。

　　2.初核

　　本市社会散居孤儿和困境儿童的申请，由街道办事处或乡镇人民政府对被保障对象及其家庭和实际照料人的相关情况进行核实查验，自收到申请之日起15个工作日内，作出查验结论，提出初核意见，连同申请材料一并上报区民政部门；本市感染儿童的申请，由区民政局相关部门对申请人提供的材料进行核实查验，自收到申请之日起15个工作日内，作出查验结论，提出初核意见。为保护被保障对象隐私，以上均不以公示方式核实了解情况。

　　发放对象为社会散居孤儿的，需核实孤儿及孤儿监护人身份信息、孤儿父母死亡或失踪情况。

　　发放对象为困境儿童的，需核实困境儿童及申请人身份信息，以及导致陷入困境的各类情形：父母死亡的，需查验死亡证明或人民法院宣告死亡的证明；父母失踪的，需查验人民法院宣告失踪的法律文书；父母重病的，需查验医疗机构出具的诊断病历；父母重残的，需查验有效的《中华人民共和国残疾人证》；父母失联的，需查验失去联系且未履行监护抚养责任6个月以上的情况（向公安机关了解有关查找情况并记录，或向3名及以上较为熟悉被保障对象家庭情况的证明人询问相关情况并记录）；父母服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由的，需查验人民法院或其他有权机关出具的依法被剥夺人身自由判决书等法律文书；父母监护不当的，需查验公安、法院、救助保护机构和医疗机构等单位出具的相关法律文书、情况说明等。

　　发放对象为感染儿童的，需核实感染儿童及其监护人身份信息，以及感染儿童艾滋病病毒感染、携带情况。

　　核实查验工作一般采取部门信息比对的方式进行。因档案管理、数据缺失等原因不能通过部门信息比对核实的，可以请被保障对象或申请人协助提供必要补充材料，申请人应予以配合。对有异议的，可根据工作需要采取入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等方式再次进行核实。

　　3.审核确认

　　区民政部门自收到申报材料及初核意见之日起5个工作日内进行审核、作出确认。对审核同意的，出具《同意发放通知单》（附件4）；对未通过审核的，按原渠道退回申请材料，并出具《不予发放通知单》（附件5）。属于社会散居孤儿和困境儿童的，区民政局将确认结果通知街道办事处或乡镇人民政府，由街道办事处或乡镇人民政府及时告知申请人；属于感染儿童的，由区民政局将确认结果直接告知申请人。

　　被保障对象对审核确认结果有异议的，可向区民政部门申请复核，区民政部门应当在15个工作日内进行复核并告知复核结果。

　　4.发放

　　符合申请条件的三类被保障对象基本生活费经审核同意后，自申请受理当月起发放，同时将有关信息录入“全国儿童福利信息系统”。区财政部门根据同级民政部门提出的支付申请，将被保障对象基本生活费在每月20日前足额拨付到被保障对象个人银行账户。区财政直接支付确有困难的，可通过同级民政部门予以发放。

　　5.补发、增发和停发

　　对确症的感染儿童可申请补发，自HIV抗体检测报告单上日期的当月起补发。

　　上述三类被保障对象年满18周岁、仍在全日制高中阶段（普通高中教育、中等职业教育）和全日制大学阶段（大专、本科、高等职业教育）就读、需要继续享受基本生活费的，被保障对象需提供学校就读信息，受理部门要及时按照程序和规定，核定身份，办理增发手续，并从学制规定年限结束的次月起停止发放。

　　上述三类被保障对象因死亡、年满18周岁、被收养或其父母重新履行监护责任等不再符合发放条件的，从情况发生的次月起停止发放；被保障对象的父母刑满释放、解除强制戒毒等恢复人身自由的，自恢复人身自由之日起满6个月后停止发放。

　　被保障对象停止发放基本生活费的，民政部门要同时出具《停发通知单》（附件6），并在“全国儿童福利信息系统”中进行减员操作。

　　三、资金保障

　　1.标准确定与调整

　　本市社会散居孤儿基本生活费标准，按照保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平的原则，由市民政局和市财政局另行确定。

　　本市困境儿童和感染儿童基本生活费标准参照本市社会散居孤儿基本生活费标准发放，并随之同步调整。

　　2.资金渠道

　　对于未满18周岁的被保障对象基本生活费发放所需资金，除中央财政补助部分按实拨付各区以外，其余所需资金由被保障对象户籍所在区级财政予以保障。

　　已满18周岁按照本通知规定继续发放生活费的，所需资金由被保障对象户籍所在区级财政承担。

　　四、监督管理

　　1.区民政局、区财政局要对社会散居孤儿、困境儿童和感染儿童基本生活费保障资金实行专项管理，专款专用，防止发生挤占、挪用、冒领、套取等违法违规现象。

　　区民政局要对资金发放情况定期进行汇总，并报区财政局以及市民政局备案；要逐月了解核实被保障对象的情况，对不符合发放条件的，及时终止发放；要运用儿童福利信息系统加强对发放工作的动态管理，规范程序，提高效率，接受相关部门的监督。

　　市社会福利中心根据市民政局的指导和委托，具体做好基本生活费发放工作的培训、指导，督促各区民政部门做好被保障儿童的信息档案、信息统计数据月报工作以及纸质台账的保存，开展定期巡查和评估。

　　市民政局、市财政局不定期组织检查，对弄虚作假、虚报冒领的，由发放单位负责追回，并视情节轻重依纪依法处理。

　　2.加强信用管理，建立健全失信联合惩戒机制，将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金的父母及其他监护人失信行为记入信用记录，纳入市公共信用信息服务平台，并按照规定实施联合惩戒。

　　五、制度衔接

　　1.本市社会散居孤儿和感染儿童已获得最低生活保障金且未达到基本生活保障标准的，进行补差发放，其他被保障对象按照标准全额发放。同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

　　2.本市困境儿童已获得最低生活保障金、特困人员救助供养金且未达到基本生活保障标准的，进行补差发放，其他被保障对象按照标准全额发放。

　　3.本市社会散居孤儿、困境儿童和感染儿童已获得困难残疾人生活补贴且未达到基本生活保障标准的，进行补差发放，其他被保障对象按照标准全额发放。

　　4.已全额领取基本生活费的被保障对象其家庭申请最低生活保障或特困救助供养的，被保障对象的基本生活费不计入家庭收入，在享受低保或特困救助供养待遇之后根据人均救助水平进行重新计算，补差发放。纳入孤儿基本生活保障范围的不再适用特困人员救助供养政策。

　　5.已全额领取基本生活费的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴，但符合条件的可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策。

　　6.已享受本市社会散居孤儿、困境儿童基本生活费的感染儿童，不再同时享受感染儿童基本生活费。

　　六、其他事项

　　1.市域外农场（光明集团）本市户籍社会散居孤儿、困境儿童和感染儿童基本生活费纳入市农场局部门预算，其发放工作参照本通知执行。

　　2.本通知自2020年1月1日起施行，有效期至2024年12月31日。原《上海市民政局上海市财政局关于做好本市社会散居孤儿基本生活费发放工作的通知》（沪民福发〔2011〕20号）、《上海市民政局上海市财政局关于本市困境儿童基本生活费发放工作的通知》（沪民规〔2018〕6号）同时废止。

　　上海市民政局

　　上海市财政局

　　上海市发展和改革委员会

　　2019年11月18日

关于《关于进一步完善本市社会散居孤儿、困境儿童和艾滋病病毒感染儿童基本生活费发放工作的通知》的解读说明

　　一、关于文件制定必要性的解读说明

　　1、落实国家和本市有关政策文件的需要。近年来，根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）、《民政部、财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）等文件要求，本市先后出台系列政策文件，建立孤儿、艾滋病病毒感染儿童和困境儿童的基本生活保障制度，并根据本市经济社会发展水平不断提高保障标准。2019年，民政部等10部委下发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号），提出从2020年1月起正式建立事实无人抚养儿童保障制度，并要求各地结合实际制定落实文件。本市2018年1月起建立的困境儿童基本生活保障制度已将该类对象纳入保障范围。根据民政部文件新要求，困境儿童获得最低生活保障金、特困人员救助供养金或困难残疾人生活补贴且未达到基本生活保障标准的进行补差发放。对此，需要进一步完善本市困境儿童保障制度，以体现对儿童的聚焦保障，最大程度上维护儿童利益。

　　2、优化政务服务、提升便民服务水平的需要。自2011年以来，市民政局会同市财政局针对孤儿、困境儿童等对象，分别下发了《关于做好本市社会散居孤儿基本生活费发放工作的通知》（沪民福发〔2011〕20号）、《关于本市困境儿童基本生活费发放工作的通知》（沪民规〔2018〕6号）等文件，分别规定了相关类别儿童生活费发放工作流程，并提出了具体要求。从近年来基层的工作实践来看，需要对有关保障对象的发放工作进行优化整合、统一标准，以更好地优化工作流程、提升便民服务水平。为此，本次修订将前述文件整合为一个文件，形成了《关于进一步完善本市社会散居孤儿、困境儿童等基本生活费发放工作的通知》，印发后同时废止上述文件。

　　3、提升本市儿童福利工作水平的需要。从本市业已开展的工作实践来看，新制定的文件不仅要充分贯彻落实国家层面的要求，还要将本市的制度创新进一步制度化、规范化，以有效提升本市儿童福利水平。如：在保障范围上不仅要涵盖事实无人抚养儿童，还需要包括因监护不当而陷入困境的儿童。在生活费的发放时限上，对于年满18周岁后在学制规定年限内，仍在全日制高中阶段和全日制大学阶段就读的这类对象，也需要继续给与基本生活保障，以体现对其学习教育的支持。在申请环节需要对散居孤儿、困境儿童与艾滋病病毒感染儿童有所区分，以更好地保护其隐私。在审核查验环节需要更加严谨、更有操作性，比如对于失联的情形，需要明确具体的操作办法和依据，以更好地保障儿童的基本权益。

　　二、关于文件主要内容的解读说明

　　本通知共分为六部分：

　　第一部分为发放对象。明确本通知规定的基本生活费发放对象是指具有本市户籍、未满18周岁的三类未成年人，即社会散居孤儿、困境儿童和艾滋病病毒感染儿童，并对每一类对象进行了具体界定。其中，为更好地保障儿童的权益，明确：困境儿童不仅涵盖事实无人抚养的儿童，还包含因监护不当导致人身安全受到威胁或侵害情形的未成年人。同时明确：前述三类被保障对象年满18周岁后，在学制规定年限内，仍在全日制高中阶段和全日制大学阶段就读的，可继续享受基本生活费。

　　第二部分为发放流程。明确了申请、初核、审核确认、发放以及补发增发和停发五个环节，规定了每个环节中行政相对人、行政主体的权利和义务。对适合三类对象的一致性要求进行了合并，对三类对象不同的申请和查验要求、方式方法作了针对性的区分。在申请环节，明确社会散居孤儿和困境儿童的基本生活费申请向被保障对象户籍所在地街镇提出申请，艾滋病病毒感染儿童基本生活费直接向被保障对象所在地的区民政局提出申请。在初核环节，明确受理单位（部门）自收到申请之日起15个工作日内完成初核，作出查验结论，对核实三类对象资格条件需要进行查验的材料情况作出了明确规定，主要根据《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）中关于“查验”工作的规定。同时根据《上海市公共数据和一网通办管理办法》“关于数据采集原则和要求”等，明确：核实查验工作一般采取部门信息比对的方式进行。在审核确认环节，明确区民政局自收到申报材料及初核意见之日起5个工作日内进行审核、作出确认。在发放环节，规定审核同意后应自申请受理当月起发放，在每月20日前足额拨付到被保障对象个人银行账户。在补发、增发和停发环节，明确对确症的感染儿童可自HIV抗体检测报告单上日期的当月起补发。三类被保障对象年满18周岁、仍在全日制高中阶段和全日制大学阶段就读可继续申请享受基本生活费，从学制规定年限结束的次月起停发。被保障对象因死亡、年满18周岁、被收养或其父母重新履行监护责任等不再符合发放条件的，从情况发生的次月起停止发放；被保障对象的父母刑满释放、解除强制戒毒等恢复人身自由的，自恢复人身自由之日起满6个月后停发。

　　第三部分为资金保障。明确了散居孤儿基本生活费标准按照保障孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平的原则，由市民政局和市财政局确定。困境儿童和感染儿童基本生活费标准参照散居孤儿基本生活费标准发放和调整。同时，明确了资金渠道。

　　第四部分为监督管理。明确了区民政局、区财政局要对保障资金实行专项管理。区民政局要对资金发放情况定期进行汇总，并报区财政局以及市民政局备案，要逐月了解核实被保障对象的情况，运用儿童福利信息系统加强对发放工作的动态管理，规范程序，提高效率等。市社会福利中心要加强基本生活费发放工作的培训、指导，开展定期巡查和监督评估。市民政局、市财政局要不定期组织检查。同时，加强信用管理，建立健全失信联合惩戒机制。

　　第五部分为制度衔接。主要是按照儿童利益最大化和不重复享受的原则，明确了散居孤儿、困境儿童和感染儿童已获得最低生活保障金、特困人员救助供养金或困难残疾人生活补贴，且未达到基本生活保障标准的，进行补差发放。已全额领取基本生活费的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴，但符合条件的可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策。已享受本市社会散居孤儿、困境儿童基本生活费的感染儿童，不再同时享受感染儿童基本生活费。

　　第六部分为其他事项。明确了市域外农场（光明集团）三类保障对象基本生活费纳入市农场局部门预算，其发放工作参照本通知执行。同时，明确了文件的有效期为5年。原与前述被保障对象生活费发放工作相关的文件同时废止。

　　三、关于文件制定的依据

序号	标题	制定机关	实施（发布）日期
1	《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）	国务院	2010.11.16
2	《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）	国务院	2016.6.13
3	《民政部、财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）	民政部、财政部	2010.11.26
4	《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》民发〔2019〕62号	民政部等12部门	2019.6.18
5	财政部、民政部关于下达2019年中央财政困难群众救助补助资金预算的通知财社〔2019〕42号	财政部、民政部	2019.4.12

　　上海市民政局儿童福利处

　　2019年9月11日