摘要
1996年3月3日，上海市人民政府发布了《上海市城市雕塑建设管理办法》（以下简称《办法》），并于1996年5月1日正式施行。《办法》为上海市城市雕塑建设管理提供了法律依据，促进了上海市城市雕塑管理的规范化。迄今为止，《办法》已经实施23年，虽然2010年经过修正，但随着时代的发展，城市化建设水平的提高，尤其上海市作为国家经济中心，城市发展已经初步具备国际大都市的物质基础，对城市环境、城市品质提出了更高的要求，《办法》在实施过程中已经出现一些与新的形势不相适应的问题，有必要进一步修正。根据《上海市规章立法后评估办法》，对《办法》的制度规范性和实施效果进行评估，为将来修订提供充分的参考和依据。
本次评估对相关专家、市区城市雕塑建设管理机关以及规划、建设、文化、公安、市政等管理部门工作人员进行了访谈，与深圳、杭州、郑州等其他城市雕塑建设管理的立法进行了比较分析，并以城市雕塑管理机关、城市雕塑设计单位、制作单位、维护和保养单位以及公众为对象进行了问卷调查，对《办法》的制度规范性和实施效果有进行了深入的了解和评估，在此基础上形成了评估报告。
本次评估，采用了7项一级指标，21项二级指标。全面评估了《办法》的合法性、立法技术、合理性、科学性、协调性、实效性和认同度。
经评估，得出总体性评估结论为：一般。在立法目的实现方面，《办法》在一定程度上促进了本市城市雕塑建设，对社会主义精神文明建设也起到了积极的作用，但对于确保城市雕塑建设质量作用有限。在主要规定要求落实方面，落实较好的主要是雕塑设计评审制度，基本得到落实的是城市雕塑建设资金筹集制度。城市雕塑规划制度、城市雕塑设计资格许可制度、城市雕塑建设规划许可制度、城市雕塑建设验收和备案制度、城市雕塑的日常维护和保养制度、城市雕塑建设迁移和拆除制度则因种种原因未完全落实。在促进社会管理规范化方面，《办法》对推动城市雕塑建设事业的发展，规范城市雕塑建设起到了促进作用，但较为有限。在社会认可度方面，《办法》未能完全成为管理机关的管理依据，且公众对《办法》的知晓度和实施效果认可度一般。
同时，从具体评估指标来看，《办法》具有合法性，在合理性上，符合正当性，但在立法的平等性和适应性方面存在不足。在协调性上，《办法》无论与同位法还是公共政策，都存在不协调之处。在科学性上，《办法》中规定的管理范围、管理方式和管理手段等与实际工作需求已有差距，同时，《办法》的规定较为原则，可操作性有待增强。在立法技术上，《办法》的文本结构较为完整，语言准确。在立法的实效性上，守法具有较强的有效性，但专业管理的有效性和执法有效性有不足之处。
基于评估结论，建议将来《办法》修订时，重点考虑以下方面：科学界定管理对象；明确立法依据；补充基本原则；确定规划的法定地位；优化管理体制；健全管理制度；加强公众对城市雕塑建设的参与；完善资金保障制度；强化法律责任制度。
引言
城市雕塑是城市历史传承的重要载体，在城市文化形象中具有持续、长久的特征。城市雕塑建设是城市规划、建设和管理的重要内容，对城市现在和未来的环境都会产生重要影响。为加强城市雕塑建设的管理，上海市人民政府于1996年3月3日发布了《上海市城市雕塑建设管理办法》（以下简称办法），并于1996年5月1日正式施行。《办法》对城市雕塑进行了界定，规定了城市雕塑建设的基本原则、管理机构，此外，对规划的制定、组织实施分工、建设资金的筹集、设计人员、制作单位或者个人的资质、规划许可、项目建成后的验收、维护和保养等做出了规定，为上海市城市雕塑建设管理提供了法律依据，促进了上海市城市雕塑管理的规范化。
《办法》目前已经实施23年，虽然2010年经过修正，但随着时代的发展，城市化建设水平的提高，尤其上海市作为国家经济中心，城市发展已经初步具备国际大都市的物质基础，对城市环境、城市品质提出了更高的要求，《办法》在实施过程中已经出现一些与新的形势不相适应的问题，有必要进一步修正。为了更好的开展修订工作，根据《上海市规章立法后评估办法》，上海市规划与自然资源局组织对《办法》的制度规范性和实施效果进行了评估，为将来的立法工作提供参考和依据。
一、评估工作概况（一）评估计划与进度
评估工作主要分为以下几个阶段进行：一、部署阶段。2019年4月，制定评估工作方案，起草相关调查问卷，完成评估的准备和部署工作；二、调研阶段。2019年5月-6月，根据评估工作方案，通过实地考察、召开座谈会、专题调研、调查问卷、邀请专家评估等多种方式，开展调研工作。三、分析和撰写报告阶段。2019年7月-8月，对调研资料进行汇总、梳理、分析，在此基础上，起草完成报告初稿；四、审核、提交报告阶段。2019年9月-10月，以报告初稿听取相关专家意见，结合城雕塑建设管理的最新信息对研究报告进行修改，形成报告终稿。
（二）评估方法
本次评估主要采用了以下5种评估方式：
1.召开座谈会
召开市、区城市雕塑管理机关，规划、建设、文化、园林、公安、市政等管理部门相关人员的座谈会，了解对《办法》的看法及实施情况，存在的问题以及对今后修订立法的建议。召开雕塑设计单位、建设单位以及维护和保养单位相关人员的座谈会，了解其对《办法》的看法，适用时遇到的问题及对《办法》修改的建议。
2.问卷调查
制作并发放城市雕塑管理机关调查问卷、城市雕塑设计人员、制作单位或个人以及维修和保养单位调查问卷、社会公众调查问卷，了解各类主体对《办法》的知晓度，对《办法》立法质量和实施效果的评价，执法评价、守法评价以及对《办法》修订的建议。评估共发放调查问卷470份，有效回收391份，回收率为83%。
3.立法比较分析
将《办法》与上位法、同位阶相关法比较，分析其合法性、协调性，同时将《办法》与深圳、杭州、郑州等其他地区城市雕塑建设管理的立法进行比较，分析其合理性、专业性、可操作性等，并吸收其他地区立法的有益经验作为《办法》修订的参考。
4.典型案例分析
收集城市雕塑建设管理的典型案例，分析《办法》的执法守法情况以及对本市城市雕塑建设带来的实际影响。
5.文献研究
对《办法》实施以来相关的政策、文件、报告、资料进行详细的梳理和分析，并广泛阅读相关学术资料。将实证研究中的发现与上述资料进行对照，以增强评估的说服力。
（三）评估成果
本次评估最终形成《上海市雕塑建设管理立法后评估报告》一份，报告共分四部分：第一部分是引言，主要阐述评估的背景和目标；第二部分是评估工作的概况，主要阐述评估规划、方法及成果形式；第三部分是具体的评估内容和评估结果，包括总体评估和分项（制度规范性和实施效果）评估情况，这部分是本报告的重点，采用了归纳论证的形式，以相关立法后评估指标为参照系，在对评估意见进行归纳概括的基础上，分别就每项一级评估指标提出具体评估意见；第四部分是关于修订《办法》的建议，即结合评估的具体意见，针对评估过程中发现的问题，对《办法》如何进行修订提出建议。
二、评估内容（一）总体性评估
在专题调研、专家座谈、问卷调查的基础上，通过综合分析，以及对照评估等级及划分标准（见表1），经过充分讨论后认为，《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“一般”。具体分析如下：
表1：总体评估等级及划分标准
| 等级 | 划分标准 |
| 好 | 立法目的已经实现；主要规定的全部具体要求落实到位；对社会管理产生积极的规范促进作用；社会认可度高 |
| 较好 | 立法目的基本实现；主要规定的多数具体要求落实到位；对社会管理产生一定的规范促进作用；社会认可度比较高 |
| 一般 | 立法目的的实现度不高；主要规定的少数具体要求落实到位；对社会管理规范促进作用不大；社会认可度不高 |
| 较差 | 立法目的基本没有实现；主要规定的少数具体要求基本落实到位；对社会管理规范没有起到促进作用；社会认可度较低 |
| 差 | 立法目的没有实现；主要规定的具体要求基本没有落实到位；对社会管理规范没有促进作用；社会认可度很低 |
1.关于立法目的的实现程度
《办法》的立法目的主要有三个：一是更好地进行本市城市雕塑建设；二是确保城市雕塑质量；三是促进社会主义精神文明发展。评估认为，《办法》立法目的实现度为“一般”。理由如下：
（1）对于更好地进行本市城市雕塑建设起到了一定的促进作用。
二十世纪八十年代初，上海市城市雕塑规划小组刚组建的时候，上海仅存有城市雕塑400余座。到2002年，城市雕塑的数量涨到了2000座。尤其是2003年至2010年，城市建设的提速以及上海世博会的筹备，使上海城市雕塑井喷式增长。2010年后，城市雕塑的建设趋于平缓，每年增长80座左右。截止2015年，上海城市雕塑的数量将近4000座。城市雕塑建设的发展，除借力上海城市建设走上快车道以及世博会召开的大环境外，与《办法》的制定实施也密不可分，《办法》对管理机构、组织实施分工、资金筹措等制度的规定对于促进城市雕塑建设，起到了较大的促进作用。
(2)对于提高城市雕塑质量起到了一定作用
《办法》第十二条规定，“城市雕塑项目的设计方案经评审确定后，市城雕委办公室，区、县城市雕塑管理机构和建设单位应当通过招标或者其他方式确定项目的制作单位或者个人。”“建设单位按照前款规定，确定本办法第七条第（三）项所列城市雕塑项目的制作单位或者个人后，应当向项目所在地的区、县城市雕塑管理机构备案。”这些规定主要立足于对雕塑的景观和艺术质量进行把控。
《办法》第十四条规定，城市雕塑项目的制作单位或者个人在取得建设工程规划许可证后，应当按照项目设计方案和有关技术标准进行城市雕塑的制作，保证制作质量，并接受市城雕委办公室或者区、县城市雕塑管理机构的指导和监督。第十五条规定，城市雕塑项目建成后，应当由市城雕委办公室或者区、县城市雕塑管理机构会同规划管理部门，按照规定的程序组织验收。这些规定主要立足于对雕塑的制作建造质量进行把控。
实践中，不同于由专业院所出图出证的建设工程管理的成熟模式，由于雕塑一般都是个人作品，未及零星工程的标准，往往没有图和证，备案工作未能完全按照预想目标开展，客观上，正常备案的雕塑质量得到保证，而未备案的雕塑缺乏监管，质量参差不齐。
(3)对于促进社会主义精神文明建设起到了积极的作用
《办法》明确市区两级的管理机构，实践中也成立了市城市雕塑艺术委员会作为咨询评审机构，行政管理和专业评议相结合的体制有利于促进城市雕塑的艺术水平及审美的提高。此外，城市雕塑建设规划制度在精神文明建设方面起到引领作用，按照《办法》的要求，上海市于2004年制定了《上海市城市雕塑总体规划》（2004-2020），规划对上海城市雕塑的题材进行了具体的划分，包括艺术文化、历史纪念、民俗生活、国际交流四类，以通过不同题材的雕塑形象展示上海的城市人文精神。规划还明确，题材的选取要结合不同的空间特点，体现不同地段的城市特性。在城市雕塑建设的实践中，城市雕塑题材没有偏离规划的要求，从现有雕塑来看，上海城市雕塑的题材主要集中在四个方面，展示城市历史纪念的题材、表现上海生活民俗风情的题材、体现上海当前市民生活的题材、表达上海多元社会文化的题材。还有部分关于社会思考的题材，这些题材的雕塑很好的服务于城市人文精神的展示。可见，总体上，《办法》对于促进社会主义精神文明建设起到了积极的作用。
2.关于主要规定的落实情况
评估认为，《办法》中主要规定的落实情况，在评估等级中属于“一般”，理由如下：
《办法》确定的制度主要包括：城市雕塑规划制度，城市雕塑建设资金筹集制度、城市雕塑设计资格许可制度、城市雕塑设计评审制度、城市雕塑建设规划许可制度、城市雕塑建设验收和备案制度、城市建筑日常维护和保养制度、城市雕塑建设迁移和拆除制度。根据调研情况，上述制度落实较好的主要是雕塑设计评审制度，基本得到落实的是城市雕塑建设资金筹集制度。其他制度的则未完全落实。在城市规划制度方面，上海市根据《办法》制定了上海市城市雕塑总体规划，按照《办法》第七条和第十条规定，城市雕塑的建设、选址也应当根据制定的规划实施，然而，由于《办法》并未明确规划执行的强制性，导致一些城市雕塑在建设、选址过程中并没有以规划为依据。绝大多数情况下，城市雕塑总体规划仅作为城市空间建设的远景意象，城市建设发展重点的调整、领导的决策变化，都实际影响了城市雕塑的空间分布。在城市雕塑设计资格许可制度方面，管理机关、专家及大众较普遍认为其在一定程度上阻碍了公众参与雕塑的建设，与城市雕塑的公共性相悖，不利于城市雕塑的发展，因此，实践中管理机关并未执行该项制度。在城市雕塑建设规划许可制度方面，由于上位法未提供明确依据且缺乏法定许可程序的情况下，实践中“许可”被“评审和备案”所替代。在城市雕塑的验收备案方面，在2016年住房和城乡建设发布《城市雕塑工程技术规程》之前，并没有专门的验收标准，对于备案之前的档案管理上，当前大部分雕塑都没有完善的信息档案，也一定程度影响了备案制度的实施。在城市雕塑日常维护和保养方面，由于缺乏稳定的资金和专职人员，维护和保养的长效机制并未建立。在城市雕塑建设迁移和拆除制度方面，由于《办法》第17条所规定的“城市公共基础设施建设的需要”难以界定，以及针对违法拆除迁移执法的困难，“征得市城雕委办公室或者区、县城市雕塑管理机构的同意”的制度设计也未能完全落实。
3.关于对社会管理规范化的促进作用
评估认为，《办法》对推动城市雕塑建设事业的发展，规范城市雕塑建设起到了有限的促进作用，评价结论为“一般”。理由如下：
《办法》规定的内容比较简单原则，可操作性不强，后续也没有制定配套的实施性规定及专门的技术标准。国家层面，2006年，全国城市雕塑建设指导委员会出台了《关于城市雕塑建设工作的指导意见》，2016年，住房和城乡建设部发布了行业标准《城市雕塑工程技术规程》（住房和城乡建设部公告第1389号），前者仅为指导性规范，后者出台不过三年，总体上，城市雕塑建设的法规标准体系并不完善，对《办法》的有效实施有不利的影响，造成其对于社会管理规范化的促进作用有限。
4.关于社会认可度
座谈和问卷调查显示，《办法》的社会认可度比较一般。较多人认为《办法》制定年代久远，一些规定明显与社会发展不符，滞后于现实。在问卷调查中，关于《办法》的实施效果，23%的选择正面效果显著，36%选择正面效果一般，20%选择没有效果，3%选择负面效果，18%选择不清楚；关于立法目的的实现，2%选择完全实现，29%选择基本实现，20%选择没有实现，54%选择不清楚，也即，除了选择“不清楚”的之外，相对多数的被调查对象倾向于“立法目的基本实现”和“正面效果一般”。因此，《办法》的认可度比较一般，同时，对立法目的是否实现超过半数的被调查者选择为“不清楚”，也反映出被调查者对《办法》本身的关注度也不甚高。
综上所述，通过对《办法》立法目的实现情况、主要规定执行情况、对社会管理的规范促进作用及社会认可度的分析，评估认为，《办法》的立法目的部分实现，主要规定未完全落实，对于社会管理的规范促进作用相对有限，社会认可度比较一般，总体评估结论是“一般”。
（二）分项评估
结合本次立法后评估的目的及《气象法》的具体情况，确定了以下7个一级指标21个二级指标（见表2）作为本次评估的评估指标，并对照评估指标，对《气象法》在立法和实施方面的情况逐项进行了评估。具体评估结论如下：
表2分项评估指标
| 一级指标 | 二级指标 | |
| 制度规范性 | 合法性 | 立法依据合法性；立法权限合法性；立法程序合法性；立法内容合法性 |
| 合理性 | 正当性；平等性；适应性 | |
| 协调性 | 与同位法之间的协调性；与下位法之间的协调性；与其他公共政策之间的协调性 | |
| 科学性 | 专业性；可操作性 | |
| 立法技术 | 文本结构的完整性；立法语言的准确性 | |
| 实施有效性 | 实效性 | 守法有效性；执法有效性；专业管理制度的有效性 |
| 认同度 | 对立法基本规定的知晓度；对立法基本规定的认可度；对执法效果的评价；对自我守法情况的评价 | |
1.关于立法的合法性
本次评估将合法性指标细化分为4项二级指标，并根据《宪法》、《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》的相关规定，综合考察《办法》的立法背景与立法进程，对合法性评估如下：
（1）立法依据合法性。《办法》颁布于1996年，其制定的直接依据是1995年上海市人大常委会批准颁布的《上海市城市规划条例》。该条例制定时我国尚未出台《立法法》，但该条例制定时符合《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》规定的立法权限，在《立法法》出台后，也符合《立法法》规定的立法权限，是上海市人大为执行《城市规划法》等法律法规的规定，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定。该项立法权来源合法，且不存在违法违宪情况。但《上海市城市规划条例》于2010年修订，在新修订的《上海市城乡规划条例》中，城市雕塑内容被删减，使得《办法》及城市雕塑建设管理在当前的法律依据有所不足。
（2）立法权限合法性。根据2000年起施行，2015年修订的《立法法》第八十二条第一款、第二款的规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。因此，上海市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内雕塑建设的具体管理事项进行立法，符合法定的权限规定，是适格的立法主体。
（3）立法程序合法性。《办法》于1996年由上海市人民政府制定，当时《立法法》《规章制定程序条例》虽尚未出台，但仍然遵循了立项、起草、审查和审议、决定和公布的立法程序，此外，该办法在2010年修订，由上海市人民政府遵循《规章制定程序条例》的规章修订程序完成。综上可见，《办法》的立法程序规范。
（4）立法内容合法性。《办法》对城市雕塑进行了界定，规定了城市雕塑建设的基本原则、管理机构，此外，对规划的制定、组织实施分工、建设资金的筹集、设计人员、制作单位或者个人的资质、规划许可、项目建成后的验收、维护和保养等做出了规定，共二十条。与当年的上位法《城市规划法》、《上海市城市规划条例》相对照，不存在合法性问题。与现行有效上位法《城乡规划法》对照也没有冲突。但与现行有效上位法《上海市城乡规划法》对照，《办法》则存在不符合的地方，如关于建设工程规划审批，《上海市城乡规划法》未列明城市雕塑属申办建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证范围，由此对城市雕塑管理造成了一定的困扰。
综上所述，评估认为，《办法》立法时在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容上具有合法性。但从当前情况来看，《办法》有与现行有效的《上海市城乡规划法》不尽一致之处。
2.关于立法的合理性
重点从以下4项二级指标，对《办法》的合理性进行考量：
（1）立法的正当性。城市雕塑是城市的文化名片,传递着地域文化、地域特点，述说着民族的发展，凝聚着民族的精神，展现着民族的传统，反射着时代的追求与信仰，体现着时代所带来的价值观念及审美情趣。加强城市雕塑建设的管理，促进城市雕塑建设管理的规范化对于城市文化提升和精神文明发展具有重要作用，《办法》的制定正是对这一社会需求的回应。《办法》对城市雕塑建设的基本原则进行了详细而明确的论述。同时提出建设市区两级的管理机构要求。《办法》还指出城市雕塑规划制定的内容要求和报批要求。针对城市雕塑的组织实施，制定了分级实施的策略。《办法》提出城市雕塑建设资金筹集的四种方式，并描述了城市雕塑选址、设计、制作、验收等多个方面的要求和流程。《办法》还指出，建成之后的城市雕塑应由相应的单位来维护管理，规定了城市雕塑作品迁移或拆除的操作方式，对于违反管理办法的行为给予相应处罚。上述规定契合现实需求，符合社会公共利益。
（2）立法的平等性。《办法》遵循了立法平等性要求，如《办法》第九条规定：凡在本市从事城市雕塑设计的人员，必须持有国家有关部门审核颁发的《城市雕塑创作设计资格证书》。也即在城市雕塑创作准入上不存在没有合理依据和合理程度的差别规定。再如在设计方案的确定和制作单位和个人的确定上，《办法》规定了“城雕委办公室，区、县城市雕塑管理机构和建设单位应当通过招标或者其他方式”确定的程序，其中招标的形式有利于保障公平。此外，《办法》第十条规定：除城市公共基础设施建设的需要外，任何单位和个人不得擅自迁移或者拆除按照本办法规定建造的城市雕塑。因特殊情况确需迁移或者拆除的，应当征得市城雕委办公室或者区、县城市雕塑管理机构的同意，并由迁移或者拆除单位负责补偿。体现出在特定义务的承担上，无差别的对待。同时，《办法》在公平性上也并非毫无瑕疵，体现在：《办法》规定了城市规划雕塑建设的管理机构和相应的职权，但没有规定监管主体失职的责任；规定了行政相对人及公众在城市雕塑建设管理中的义务，但权利的规定较少，如没有公众参与权的规定，没有投诉举报等监督权的规定。也即在管理机关和行政相对人及公众的权利义务上出现了一定程度的失衡。
（3）立法的适应性。《办法》制定于1995年，在当年情况下，适应性不存在问题，全市雕塑数量的快速增长即是证明。但以当前的社会实践发展需要来看，存在与其脱节的地方，如在基本原则上，城市雕塑没有明确突出城市特色的要求，不符合城市发展中将城市雕塑作为彰显城市品质、城市魅力的现实需求。再如，管理实践的发展提倡城市治理，即越来越强调城市管理中的公众参与，但《办法》关于公众参与的内容仅仅体现在城市雕塑资金的筹集上，对于规划、设计等阶段及劣质雕塑监督等方面都没有相关规定。除此以外，《办法》对城市雕塑的界定还停留在狭义的城市雕塑的阶段，已经不能满足城市发展中公众渴望有更多形式、更多题材的艺术来提升城市公共空间品质的需要。调研显示。城市雕塑的管理体制、建设资金的来源的规定已不能充分满足当前城市建设和社会发展的需要。
综上所述，评估认为，《办法》在立法的正当性不存在明显的问题，但在立法的平等性和适应性方面，有必要根据当前实际做相应的改善。
3.关于立法的协调性
本次评估将合理性指标细化分为以下三项二级指标：
（1）与同位法之间的协调性。1993年9月，文化部和建设部颁布了部门规章《城市雕塑建设管理办法》，将《办法》与之比较，发现《办法》存在一些与其不一致的地方，如对于城市雕塑的界定，《城市雕塑建设管理办法》第二条规定为“在城市规划区范围内的道路、广场、绿地、居住地、风景名胜区、公共建筑物、居住区、风景名胜区、公共建筑物及其他活动场地建设的室外雕塑”。而《办法》规定为“本办法所称的城市雕塑，是指在本市道路、广场、车站、码头、机场、体育场（馆）、公共绿地、公园等公共场所以及居住区、开发区内塑造的独立形象雕刻作品。”也即《办法》并未将其规范的城市雕塑界定为“室外”雕塑。再如《城市雕塑建设管理办法》第十七条规定“城市雕塑建成后，由建设单位维护和管理”。《办法》第十六条则规定：城市雕塑的日常维护和保养工作，应当按照下列规定分别组织实施：（一）本办法第7条第（一）、（二）项所列的城市雕塑项目，由所在地的区、县人民政府指定的部门或者单位负责；（二）本办法第7条第（三）项所列的城市雕塑项目，由建设单位或者所属单位负责。”可见，关于雕塑维护和保养单位的确定也有差异。《城市雕塑建设管理办法》制定时间同样较为久远，在管理对象、管理体制、管理职权等方面也会出现与实践发展不相适应的问题，由于其与《办法》共同构成城市雕塑建设管理法律体系的重要内容，因此有必要在保证立法完整性、系统性及协调性的目标下，考虑两者的修订问题。
（2）与配套规范性文件的协调性。当前，上海市还未制定以《办法》为依据的配套规范性文件，课题组认为，为了保障《办法》的有效实施，有必要制定相应的规范性文件，如制定城市雕塑规划制定的办法、城市雕塑维护和管理办法等。
（3）与其他公共政策之间的协调性。上海市2004年即制定了《上海市城市雕塑总体规划》，该规划是指导本市城市雕塑发展和建设的依据，集中体现了上海市城市雕塑建设的公共政策。根据规划，上海城市雕塑建设的指导思想是立足上海，面向世界，海纳百川，借鉴国内外城市雕塑建设的成功经验，力争使上海雕塑建设在较短时间内能有一个大的跨越，并逐步使上海城市雕塑艺术达到国际大都市的水平。在《办法》的推动下，经过十多年的建设，上海城市雕塑在数量上基本达到了规划的要求，规划中近中期的重点建设项目，因为其与城市建设结合紧密，目标明确，推动力度强，完成情况较好。城市雕塑的题材在实践的过程中，没有偏离规划的要求，很好的为展示城市人文、表现城市精神服务。《办法》在促进规划落实的同时，也反映出一些不利规划充分落实的问题，如规划实施未被赋予强制效力，城市雕塑建设资金未得到有力保障，雕塑管理体制和雕塑建设运作机制不完善等，也即《办法》虽然在一定程度上促进了城市雕塑建设的管理规范，促进了上海市城市雕塑建设目标的实现，但也存在与城市雕塑建设规划不相适应的地方，有必要与时俱进，作出调整。
综上所述，评估认为，《办法》无论与同位法，还是公共政策，都存在着不协调的问题，与此同时，《办法》还缺少促进其实施的配套规范性文件，《办法》在立法的协调性上有改善空间。
4.关于立法的科学性
本次评估将科学性指标细化分为以下二项二级指标：
（1）立法的专业性。评估认为，从整体上来看，作为政府规章，《办法》实施以来，对本市城市雕塑的建设起过积极的作用，管理体制机制在全国起到过引领和示范的作用，多年以来一直成为兄弟城市学习借鉴的对象。但随着本市提出要建成卓越的全球城市和国际文化大都市的战略目标，对如何进一步发挥城市雕塑的审美引导与文化标志作用提出了更高的要求，《办法》中规定的管理范围、管理方式和管理手段等已经显露出与现实要求不符的滞后性。结合社会发展现实，评估认为《办法》的专业性一般，主要表现在以下几个方面：一是管理的范围不够清晰和周延。上海作为国际化大都市，城市雕塑作为城市公共空间艺术的一部分，其内涵外延得到了进一步的延伸。城市雕塑作为一个城市文化的重要展示和城市水平的重要载体，要求其在特征上与城市空间环境紧密结合，与城市文化、城市性格、建筑风格等协调一致。《办法》第二条中对城市雕塑的概念表述显得不够全面，且与时代脱节，从场址的表述看，城市轨道交通站点、商务区和商业中心、校园、大型企事业公共空间等塑造的雕刻作品占了很大的份额，这些也应当纳入管理的范围。此外，其“独立形象雕刻作品”的表述在当前来看也与实际有距离，城市大量的装置艺术等表现形式是否纳入城市雕塑范围管理有待讨论。所以，评估认为《办法》需要结合上海城市的特点对城市雕塑的定义和管理范围予以进一步界定清晰。其二是管理主体已与实际存在较大差异。《办法》构建了市、区两级管理体制以及市政府提出的“四位一体”的城雕建设运作机制，形成了本市城市雕塑的管理体系，对促进和保障本市城市雕塑的建设管理发挥了重要作用。但经过多次的机构改革，城雕委的管理主体发生了很大变化，目前城市雕塑的管理主体统一划由市和各个区的规划资源部门负责，专职、专业的城市雕塑管理人员缺失，导致管理基础比较薄弱。其三是管理手段上已发生较大的变化。《办法》由于时代的限制，对城市雕塑的管理手段限于依赖传统的管理手段，已不适用于目前的客观情况。随着互联网和人工智能等高科技的快速发展，在管理手段中引入大数据、信息共享、人工智能等科技手段不可或缺。这些管理技术和方法的改进，需要在《办法》修订时予以明确。
（2）立法的可操作性。总体上，评估认为《办法》在当前环境下可操作性已大为下降，如《办法》第八条规定，城市雕塑建设的资金来源之一是社会捐款和捐助，但对于捐款和捐助的具体途径、接收单位、使用程序等未做规定。《办法》第十三条规定，城市雕塑项目的制作单位或者个人在制作城市雕塑前，应当会同项目设计人员按照城市规划法规、规章的有关规定，向规划管理部门申请办理建设工程规划许可证，由于上位法已修改，此制度设计依据不足，实际工作中也不再执行。再如，第十七条规定，除城市公共基础设施建设的需要外，任何单位和个人不得擅自迁移或者拆除按照本办法规定建造的城市雕塑。因特殊情况确需迁移或者拆除的，应当征得市城雕委办公室或者区、县城市雕塑管理机构的同意，并由迁移或者拆除单位负责补偿。但立法并没有对所谓“城市公共基础设施建设的需要”和“特殊情况”作出明确规范，导致实务部门执行该规定时遇到认定困难等等。在管理机构的问卷调查中，15人次选择了“明白易懂，但条款较简单原则”,占比75%,此结果也佐证了办法的操作性不强的特点。
综上所述，评估认为，《办法》在专业性上和可操作性存在不足，应当予以关注和改善。
5.关于立法的立法技术
本次评估将立法技术指标细化分为以下二项二级指标：
（1）文本结构的完整性。《办法》在文本结构上由20条构成，涵盖了目的、定义、适用范围、基本原则、管理主体、组织实施、规划许可、制作验收、行政处罚、及与城雕有关行政管理单位的义务等。从整体上看，文本结构基本完整。但评估认为，《办法》在文本结构的完整性上并不完美，主要欠缺在罚则部分，《办法》仅用一条（第十八条）规定处罚问题，且仅针对行政相对人做出规定，对于管理机关的责任并未规定，保障《办法》实施的措施有所缺失。有必要在《办法》中增加相关的法律责任条款，既保证文本结构的完整性，也加强《办法》实施的保障。
（2）立法语言的准确性。《办法》不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。通过对《办法》法律文本用语的分析，评估认为，《办法》的立法语言准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。
综上所述，评估认为，无论是从文本结构，还是从立法语言来看，在当时的立法背景下，作为实施性立法，其立法技术较为成熟，不存在大的问题，但法律责任部分有待完善。
6.关于立法的实效性
实效性采取以下三项二级指标：
（1）行政执法的有效性。评估认为《办法》的执法有效性一般，主要体现在以下几个方面：
一是对城市雕塑建设管理的审批执行的有效性不足。如《办法》第九条对本市从事城市雕塑设计人员、制作单位或者个人提出了资质要求的规定。从调研结果来看，是否具有《城市雕塑创作设计资格证书》实际上并没有得到普遍有效的执行。这样的许可基本上已形同虚设。在目前放管服的背景下，政府管理职能更多的从前置审批转向事中事后的监管，对城市雕塑而言，重在创作的作品质量，而非注重其是否拥有一张资格证书。因此，设定这样的资格证书是否还有必要值得考量。此外，由于城市雕塑的特殊表现形式，其与建筑设计的规范性要求不同，而针对城市雕塑具体的施工制作、作品的安全性、艺术性方面等方面的审批审核在《办法》中没有专门的规范和标准，也没有个性的报批流程，导致在管理中，不按规定报审的情况客观存在，在一定程度上影响了城市雕塑的质量。
二是对违法行为行政处罚执行的有效性不足。《办法》第十七条规定，任何单位和个人不得擅自迁移或者拆除按照本办法规定建造的城市雕塑，但《办法》却没有对违反该条款的行为进行处罚做出规定，且根据调研了解，实践中，如果发生违法迁移或者拆除的情况，会出现找不到违法主体，没有证据，没法处罚的情形。此外，《办法》第十八条规定，故意损毁城市雕塑，在城市雕塑上涂写、刻划或者擅自悬挂、张贴宣传品的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和相关的法规、规章给予处罚。但调研了解到，如果发现个别城市雕塑作品因人为原因遭到破坏或损坏，甚至被盗等，雕塑管理部门主要依赖保险和保安公司的赔偿弥补损失。
综上所述，评估认为，《办法》中某些规定的难以落实，加之《办法》仅仅规定了违法行政相对人的法律责任，并未对管理机关不履行职责的法律责任做出规定，造成《办法》在执行有效性方面，效果一般。
（2）守法的有效性。评估认为，《办法》在守法的有效性上表现较好，具体理由如下：
第一，《办法》的管理对象主要涉及城市雕塑设计制作单位和个人，他们的守法意识直接关系到城市雕塑的质量高低。截止2015年底，上海城雕建设总量已近4000座，在全国历次历届优秀城雕作品评选中，本市获奖总数都占全国设奖总数的10%以上，城雕建设仍居全国领先地位，这与制作单位或者个人的守法意识较高是分不开的。
第二，根据管理机关调查问卷显示，75%的被调查者认为，因建设单位违反《办法》的规定进行城市雕塑建设而对其进行处罚的情况是“有，较少”，90%的被调查者认为，因市民违反《办法》的规定对城市雕塑故意毁损，涂写、刻划或者擅自悬挂、张贴宣传品而对其进行处罚的情况为“有，较少”。在城市雕塑设计人、制作单位等行政相对人的问卷中，67%的被调查者认为所在的单位“很少”因违反《办法》而被处罚。在公众问卷中，除了44.5%的公众对是否遵守了《办法》禁止故意毁损城市雕塑的规定没有关注以外，42.9%的公众都认为遵守了《办法》的禁止规定。上述调查也反映出《办法》适用对象的守法状况较好。
（3）专业管理制度的有效性。《办法》以城市雕塑建设管理的全过程，确立了规划制度、资金筹集制度、审批制度、设计评审制度、验收和备案制度、维护保养制度、迁移拆除制度等主要制度。评估认为上述制度在当前情况下存在着有效性不足的问题，具体如下：
第一，规划制度。
《办法》第六条规定了市城雕委应当协同市规划管理部门编制城市雕塑规划的相关规定和规划内容。2004年，市政府颁布了《上海市城市雕塑总体规划（2004-2020年）》，确定了城市雕塑建设的重点区域。大部分区也按照市里的要求编制了城市雕塑规划。但与城市总体规划不同，城市雕塑总体规划并不具备强制执行的效力，导致一些城市雕塑在建设、选址过程中没有以规划为依据，此外，城市雕塑规划本身具有的一些特殊性，也导致其在编制完成之后，操作实施面临较大的困难：一方面，城市雕塑规划偏向于空间发展的愿景，与城市建设层面的规划衔接不够，落地存在障碍。另一方面，城市雕塑规划的内容随着城市经济和社会文化的快速发展也需要与时俱进，结合新形势新要求不断创新和调整，而《办法》并未对规划根据需要进行调整进行规定，导致规划制定出来后部分内容被放弃执行。
第二，资金筹集制度。
《办法》第八条规定了城市雕塑建设资金筹集的四条渠道，即通过政府拨款、建设单位自筹、企事业单位资助、社会捐款捐助。但从实践操作来看，当前的资金来源还是以政府拨款为主，且总量较少。2004年设立的城市雕塑专项资金，由于种种原因在几年后即告停止。除普陀区等少数市辖区之外，绝大部分辖区，包括上海市级层面，都没有形成固定的持续不断的资金来源渠道，从而影响到城市雕塑建设的长久持续。除政府拨款外，城市雕塑的资金多数由建设单位自行承担，这也导致了“谁出钱谁有话语权”的现象，容易导致城市雕塑的艺术水平不高、粗制滥造甚至影响到城市的形象。与此同时，来自社会资助资金的热情持续高涨，而目前《办法》中缺乏这些社会资金参与的具体路径和方式。评估认为，目前的《办法》在资金筹集制度方面过于原则，需要进一步予以明确，如城市雕塑建设中可以借鉴国外的百分比计划。
第三，审批制度。
《办法》第九条对设计人员、制作单位或者个人设置了资格要求，第十条对城市雕塑的选址、第十三条对制作前需办理建设工程许可证等作出了审批规定。《办法》颁布之初，相关审批制度对于推动城市雕塑建设发挥了较大作用，但随着客观环境的变化，审批制度目前总体执行情况已不理想。
第四，验收备案制度。
《办法》第十五条对项目建成后的城市雕塑规定了验收和备案的制度。此外还规定，在备案之前，对经验收合格，制作单位或者个人应当将城市雕塑的有关照片、图纸和文字资料等报送档案机构存档。实践中，在2016年住房和城乡建设发布《城市雕塑工程技术规程》之前，验收并无专门的标准。对于存档，城市雕塑的档案信息在管理上存在较大的漏洞，经调研，在雕塑作品档案方面做的较好的有普陀区、静安区、浦东新区等，从全市数据看，全市4000余座城市雕塑中，大部分雕塑作品缺乏档案信息。档案信息不全，一定程度上也影响了备案信息的完整性。
第五，日常维护保养制度。
《办法》第十六条对城市雕塑项目建成后的日常维护、保养作出了相关规定，但实际操作中也存在一定的难度，实效性不强。原因主要有两个：一是资金原因，2004年设立的城市雕塑专项资金几年后已经暂停，在全市范围看，除普陀区外，其他区没有稳定的专项拨款；二是人员不足原因，由于缺少专职工作人员，无法有效应对日益膨胀的城市雕塑建设行为和管理需求，长期稳定的维护保养机制也无法建立。
第六，迁移拆除制度。
《办法》第十七条规定,除城市公共基础设施建设的需要外,任何单位和个人不得擅自迁移或者拆除，因特殊情况需要迁移或者拆除的应当征得管理机构的同意。但如前所述,由于对城市公共基础设施建设和特殊情况缺乏清晰的认定标准，实践中遭遇有效执行迁移拆除制度的困难。此外，《办法》仅仅规定了不得擅自迁移或者拆除，而没有对城市雕塑的退出机制作出规定，导致一些劣质的雕塑无法退出，造成了资产投入的浪费，也引起周边民众的不满，由此可见，迁移拆除制度本身不够完善，一定程度上影响了其实施效果。
综上所述，评估认为，《办法》是上世纪九十年代上位法出台后，本市对城市雕塑建设管理的一种实施性立法。其核心目的是通过规范城市雕塑建设，确保城市雕塑质量，提升城市文化品质。《办法》所设立的各项制度，在推动城市雕塑的规范建设管理起到了一定的积极作用，是应当予以肯定的。但由于时代的变迁，《办法》在制度设计上暴露出明显的缺陷，从而降低了《办法》中制度的有效性。
7.关于立法的认同度
立法认同度，本次评估主要采用问卷调查和专题访谈的方式，对照以下四项二级指标进行评估：
（1）对立法基本规定的知晓度。对制度的知晓程度，可以从一个侧面判断制度的实现程度。此次调查一共发放问卷470份，有效回收391份，其中，有170名被调查者表示知晓《办法》，占比43%。此外，通过调查问卷可知，管理机构知晓办法的比例最高，占比100%，其次是公众，占比43%，知晓程度最低的是雕塑设计单位、制作单位、维护和保养单位，占比39%。
总体而言，《办法》的知晓度不高。作为执法单位的管理机关，虽然知道《办法》，但通过座谈可知，一些管理机关对《办法》的一些具体规定并不了解。对于设计单位等行政相对人，对《办法》的存在感知度更低，这反映出上海在城市公共艺术相关立法的宣传上还有待提高。
（2）对立法基本规定的认可度。此次评估选择《办法》涉及的主要制度进行认可度调查，包括：城市雕塑规划制度，城市雕塑建设资金筹集制度、城市雕塑设计资格许可制度、城市雕塑设计评审制度、城市雕塑建设规划许可制度、城市雕塑建设验收和备案制度、城市雕塑建设迁移和拆除制度。被调查者对上述七项制度认为“有必要”的比例分别为：66%、61%、24%、64%、33%、79%、78%。
由此可见，相关主体对《办法》的总体认可度较高，但可明显的看到，个别制度在认可度上有较低的表现，如城市雕塑设计资格认可制度和城市雕塑建设规划许可制度，前者不被认可的主要原因是认为城市雕塑的资格不但不能作为城市雕塑质量的保障，还限制了公众对城市雕塑的参与，与公共艺术的“公共性”不相符合。后者不被认可的主要原因是认为城市雕塑不能类同于建筑物或构筑物进行管理，对其管理不适于前置性的许可，而是应采用引导、事中事后监管的方式。课题组认为，未来在《办法》的修订中，应当对上述意见加以考虑。
（3）对执法效果的评价。执法效果的评价主要是对《办法》的“实施影响”和“立法目的是否实现”予以评价，对实施影响，89人次选择“正面效果显著”，占比23%，117人次选择“正面效果一般”，占比30%，101人次选择“没有效果”，占比26%，82人次选择“不清楚”，占比21%；对于立法目的是否实现，8人次选择“完全实现”，占比2%；115人次选择“基本实现”，占比29%；58人次选择“没有实现”，占比15%,210人次选择“不清楚”，占比54%。结合专题座谈会的信息可知，《办法》的执行虽然对城市雕塑建设的质量有所保障，对于精神文明建设有促进作用，但还存在着机构改革导致的执法队伍不稳定、管理重点转移导致的对执法重视不足以及制度不科学导致的个别制度未按照规定执行等状况，从而影响了《办法》的执行效果。
（4）对自我守法情况的评价。在设计人、制作单位或个人，以及维护和保养单位调查问卷中，对于城市雕塑的制作单位或个人是否存在必要的措施保障雕塑质量的规定，85%的制作单位或个人选择了“是，有必要的措施”，对于制作单位或个人是否按照规定对设计方案进行变更，89%的制作单位或个人选择了“是，按照规定办理有关手续”,但对于雕塑的维护和保养单位是否按照规定对雕塑进行维护和保养，仅有21%的雕塑维护和保养单位选择了“是”，54%的维护和保养单位选择了“不是,因为缺乏保养和维护的条件，如资金、人员等”；在公众问卷中，对于周围的单位或个人遵守了《办法》禁止故意损毁城市雕塑，在城市雕塑上涂写、刻划或者擅自悬挂、张贴宣传品的规定，除了45%的被调查者选择没有关注过外，43%的的被调查者选择了“遵守了具体规定”。此外，管理机构问卷显示，对于建设者或者公众违反《办法》而对其进行处罚的情况，选择了“有，较少”和“没有”的比例是100%。由此可见，总体上，城市雕塑的设计人、制作单位或个人、维护和保养单位以及社会公众对自我守法的评价较好，管理机关处罚的较少实施也印证了守法的基本情况。
综上所述，评估认为《办法》的知晓度不高，但在知晓的前提下，公众及相关主体的自我守法情况较好。此外，《办法》确定的各项制度的认可度总体较高，个别制度认可度低。《办法》执法效果的评价为一般。
三、《办法》修订完善的建议
根据评估中发现的问题，评估认为，由于《办法》制定年代已久，脱离现实需求的情况较为严重，无论在制度规范性还是在实施有效性上都表现出不足，有必要进行法律修改，以此促进上海市城雕建设管理的优化。具体修改建议如下：
（一）科学界定管理对象
《办法》第二条将其管理对象界定为：在本市道路、广场、车站、码头、机场、体育场（馆）、公共绿地、公园等公共场所以及居住区、开发区内塑造的独立形象雕刻作品。这种表述存在的问题是：1.城市雕塑属于公共空间的艺术品，公共空间是其重要属性之一，但当前立法没有突出雕塑的“公共空间”属性，这会导致有关公共空间事务的立法缺乏对雕塑的关注。2.《办法》中关于城市雕塑的界定包含“居住区”内塑造的独立形象雕刻作品，但依据《宪法》和《物权法》规定，居住区属于个人私有或部分私有共有的领地，不属于公共领地，业主具有使用雕塑装饰美化自己家园的权利和自由，《办法》如果将其纳入规范的范畴，在后续规定上应该有针对性和差异化的管理措施。否则的话，应考虑纳入管理范畴的合理性。3.雕塑具有的内涵较为丰富，包括民俗、文化、历史等。当前立法没有揭示雕塑的丰富价值内涵，既不利于雕塑价值的保障，也不利于雕塑的分类管理和保护。
(二)明确立法依据
按照立法的技术规范要求，创制性的立法没有直接的上位法依据，可以在立法中只表述立法目的。实施性立法则应当援引上位法依据的名称。《办法》属于实施性立法，是为了实施《城乡规划法》中的建筑工程规划管理（其他工程建设项目）而制定的规范，因此，立法时应当至少明确该项法律依据，不提倡虚写成“为了更好地进行本市城市雕塑建设，确保城市雕塑质量，促进社会主义精神文明的发展，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。”实际上，地方城市雕塑建设管理立法的上位法依据并不充分，尤其是上海，在《上海市城乡规划条例》取消了有关于“城市雕塑”的表述后，城市雕塑建设的管理依据更是处于不明确的境地，但即使是立法没有将有关城市雕塑的规范删除，原来的《上海市城市规划条例》涉及城市雕塑的主要是审批管理，并不足以为城市雕塑建设管理的各方面提供依据。建议合理界定城市雕塑所属城市管理的范畴，加强包括城市规划立法以外的城市雕塑建设管理立法体系建设。如2017年11月浙江省出台《浙江省城市景观风貌条例》，该条例将城市雕塑界定为公共环境艺术品，并作为城市景观风貌的一部分进行管理，不仅对城市雕塑的性质界定清楚，且提供了除规划审批之外的配置要求、评估、拆除、迁移等方面的规范。上海市可以参照浙江省的做法制定相关立法，从而为上海市城市建设管理办法提供充分的立法依据。
（三）补充基本原则
《办法》第四条规定了上海市城市雕塑建设管理的基本原则，即城市雕塑建设应当遵循合理布局、确保艺术质量、与城市整体环境相协调的原则。这一表述存在的问题是：第一，办法不仅仅规范城市雕塑的建设，还包括对城市雕塑的规划、审批和管理进行规范，而基本原则的内容仅仅表明了城市雕塑建设的原则，缺失规划、审批和管理应遵循的原则。第二，城市雕塑在彰显城市品质、城市魅力的重要作用越来越被重视，如何将城市雕塑建设管理与凸显城市文化、城市特色结合起来是当前城市雕塑建设管理的重要课题，尤其上海市作为国家经济中心，城市发展已经初步具备国际大都市的物质基础，对城市环境、城市品质提出了更高的要求，有必要在基本原则中补充城市雕塑建设应突出城市特色、凸显城市文化的内容。
（四）确定城市雕塑规划的法定地位
《办法》确定了城市雕塑的规划制度，其第六条规定：市城雕委应当根据本市城市建设和社会发展的实际情况，协同市规划管理部门编制城市雕塑规划。《办法》还规定城市雕塑的建设实施应当依据规划。可见，规划是建设的起点、也是建设后管理的依据，但从调研情况看，虽然上海市及各区都有相应的雕塑规划，但并未完全遵照执行。一定程度上导致雕塑建设无法落实或无序建设或管理不到位，而这都源于规划没有被明确法律效力，未来立法应当加以改善，不仅应当明确规划的法律效力，且应当明确规划的更新、周期、实施、规划后评估等细则，此外，建议雕塑规划与传统城市规划体系对接，以此保障其实施效果。
（五）优化管理体制
《办法》第五条规定：上海市城市雕塑委员会负责本市城市雕塑建设的组织协调和监督管理。市城雕委办公室具体负责本市城市雕塑建设的组织实施和相关的管理工作。区、县城市雕塑管理机构具体负责本区、县范围内城市雕塑建设的组织实施和相关的管理工作。规划、建设、文化、园林、公安、市政等管理部门按照各自职责，共同实施本办法。
上述规定的不足之处在于:第一，调研得知，上海市城市雕塑建设管理的管理部门实际主要是市城雕办和区县城市雕塑管理机构，其他部门在城市雕塑管理上履行的是虚职，《办法》中所谓的共同实施办法并没有完全实现。建议在今后的立法中明确相关行业主管部门在城雕管理上的具体职责，以促进职责履行。第二，城市雕塑是公共艺术品，对其管理不能剥离其公共艺术的属性，在上海城市雕塑建设的实践中，已经搭建了“三层两级”的管理体制，即上海市城市雕塑委员、市城市雕塑委员会办公室以及市城市雕塑艺术委员会三个层面的城市雕塑管理主体，分别为决策层、推进层和咨询层。建议对“艺术委员会”的建立和职能进行予以立法确认，以适应城市雕塑建设管理的艺术专业性。
（六）健全管理制度
1.增加城市雕塑的“禁入”与“退出”制度
雕塑建设管理应当实现保障雕塑质量的目标，为此，应建立相关制度。包括：
第一，增加雕塑建设的“禁入”规定。城市雕塑的建设应符合雕塑建设管理办法的立法目标，既确保雕塑质量，同时促进社会主义精神文明的发展。为此，应在立法中排除与上述目标不符的雕塑建设，可以通过列举式规定进行排除，如规定禁止建设含有下列内容的城市雕塑：损害国家尊严，歪曲、篡改国家历史的；损害民族感情，有悖于民族传统风俗的；有歧视性、侮辱性内容的；有悖于公序良俗、危害社会稳定的；法律、法规、规章禁止的其他内容。
第二，增加城市雕塑的“退出”规定。城市雕塑建设中，由于各种原因可能会产生需淘汰的已建雕塑，因此，除了在雕塑建设的准入门槛上有禁入规定外，为保障城市雕塑的质量，还应当有所谓淘汰退出机制。包括：（1）对应淘汰雕塑的认定机构和认定标准做出规定，权威的认定机构和认定标准是退出制度的必要内容。（2）对应淘汰雕塑的发现机制做出规定。建立一个鉴别、清理组织，专门负责巡视、监督城市里出现的应淘汰雕塑，及时发现并清除。（3）对应淘汰雕塑的退出程序做出规定，包括对是否需要申请，如何审议，如何执行做出规定。（4）对依法建设的应淘汰雕塑的拆除做出规定。《办法》第十七条涉及到城市雕塑的拆除问题，但该规定并不完善，如拆除后的补偿关系重大，但《办法》仅仅规定了需要补偿，但对于如何补偿，对谁补偿等都未做出规定，削弱了拆除规定的可执行性。
2.完善城市雕塑的“评审”和“验收”制度
总体来看，城市雕塑建设仍然存在的“质量把控难”问题，与城市雕塑的评审与验收制度不完善有关，尤其缺乏专业的涵盖空间管控、艺术、工程在内的城雕专业评审标准，《办法》虽然本身不能解决标准的问题，但可对评审的程序作出规定，以合理控制评审的自由裁量空间。同时，《办法》在未来的修订中明确《城市雕塑工程技术规程》作为工程质量验收标准的地位。
3.完善雕塑的“维护”和“保养”制度
城市雕塑的维护和保养关系到城市雕塑在城市中的存续时间，也关系到城市雕塑展示的美感。《办法》目前对此方面的规定存在一定的不足：一是指定维护和保养责任主体的标准不明确，有可能导致该项规定可执行性不强；二是缺乏雕塑维护和保养标准的规定，使雕塑保养和维护缺乏专业依据。为此，建议立法修改中，进一步明确雕塑维护和保养的责任人和责任单位；并针对城市雕塑的不同种类规定雕塑维护和保养的基本标准，既保障雕塑外观的美感，也保障雕塑本身的安全。
（七）加强公众对城市雕塑建设的参与
社会管理走向社会治理强调的是治理主体的多样性，换言之，排除政府管理的单一性而强调公众的参与。尤其对于城市雕塑建管理而言，大部分城市雕塑建设使用的是公共资金，建设在公共空间，更应有公众参与其管理。未来《办法》在修订中，建议增加“公众参与”的相关规定，具体为：1.在基本原则中将公众参与作为城市雕塑建设、规划和管理原则的内容之一；2.在城市雕塑建设规划的制定程序中应具体规定公众参与的内容。3.在城市雕塑设计方案的评审环节应有公众的参与；4.规定公众对城市雕塑建设管理的监督权，如投诉举报制度的建立。
（八）完善资金保障制度
对于城市雕塑建设资金的来源，在实际中如下问题的产生：一是作为城雕建设资金主要来源的政府专项拨款处于非常态化、制度化的状况；城雕建设属于公益性项目，难以由建设项目出资；企事业单位自助和社会捐助存在不稳定性，难以依托。从美国、法国、意大利等国外经验来看，城市雕塑被纳入公共艺术管理机制，在资金筹集上有所谓的“百分比”计划作为保障，即“凡在辖区内的所有新建设项目，必须拨出该项目总建设资金的1%用于公共艺术建设或各类艺术活动”。这种对建设项目必须划出一定百分比资金用以建设公共艺术品的制度在《浙江省城市景观风貌条例》中也得到体现，如前所述，根据这一条例，城市雕塑被作为公共环境艺术品进行管理，而该条例第十八条规定：下列建设项目应当配置公共环境艺术品：（一）建筑面积一万平方米以上的文化、体育等公共建筑；（二）航站楼、火车站、城市轨道交通站点等交通场站；（三）用地面积一万平方米以上的广场和公园。前款规定的建设项目，建设工程造价二十亿元以内的，公共环境艺术品配置投资金额不低于本项目建设工程造价的百分之一；建设工程造价超过二十亿元的，超出部分的配置投资金额不低于超出部分建设工程造价的千分之五。
未来上海市在完善城市雕塑建设法律体系以及《办法》相关规定时，可以借鉴所谓的“百分比”制度，以为城市雕塑建设提供资金保障。要注意的是，百分比制度的确定，除了立法对百分比的确认，还需要立法建立对百分比资金运用的监管制度。
（九）强化法律责任制度
法律责任制度的完善是法律得以执行的保障，《办法》目前对此仅有一条规定，建议加强，具体为：
1.明确处罚的依据
按照立法规范，对违反规章规定的义务性规范、禁止性规范的行为,如果其他法律、法规、规章已有规定,可以直接作为承担法律责任的依据,则不需要实写法律责任的各要素,但概括性表述应当指向明确,不至于引起歧义。为此，《办法》对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建造城市雕塑的”违法行为应明确指明处罚的法律法规。
2.补充应予承担法律责任的违法行为
《办法》第八条针对的违法行为范围过窄，未能针对所有禁止的行为规定相应法律责任，如《办法》第十七条禁止任何单位和个人擅自迁移或者拆除按照本办法规定建造的城市雕塑，但对违反该条款的法律责任则没有规定，后续修法中应予完善。
3.补充管理机关违法履责或者不履责的法律责任
《办法》仅仅针对城市雕塑建设管理的行政相对人违反禁止规定应承担的法律责任，而未对实施管理的行政主体违法行使职权应承担的法律责任做出规定，造成行政主体和城市雕塑建设管理的行政相对人权利义务的不平等，后续修法中应作出修正。