《上海市城镇生育保险办法》立法后评估报告

发布日期:2021-01-22

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  摘  要

  生育保险是指职业妇女因生育而暂时中断劳动,由国家或单位为其提供生活保障和物质帮助的一种社会制度。其宗旨在于通过向生育女职工提供生育津贴、产假以及医疗服务等方面的待遇,保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入和医疗保健,帮助生育女职工恢复劳动能力,重返工作岗位,并使婴儿得到必要的照顾和哺育,从而体现国家和社会对妇女在这一特殊时期给予的支持和爱护。

  [1]

  我国《宪法》《劳动法》都明确要建立社会保险和福利制度,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。2010年《中华人民共和国社会保险法》将生育保险制度作为我国社会保险制度之一,明确生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。生育保险制度的建立有利于促进妇女就业,提高人口素质。早在2001年10月10日,上海市人民政府令第109号发布了《上海市城镇生育保险办法》(以下简称《办法》)。自2001年11月1日施行以来,已有19年,距离2009年第二次修改也有11年。为全面客观地了解《办法》的实施效果和执行情况,对实施过程中出现的问题进行梳理和研究,达到进一步完善相关制度的目的,上海市医疗保障局委托华东政法大学研究生教育院开展评估,制定评估方案、开展社会调查、举行座谈访谈,从合法性、合理性、协调性、科学性、实效性、立法技术和认同度等方面对《办法》开展了立法后评估。

  评估组对照评估指标体系,对《办法》进行全面评估后认为,《办法》颁布实施以来,在完善社会保障体系、保障妇女权益、维护社会稳定等方面起到了积极作用。但是,随着经济社会的快速发展,《办法》的不少规定已因上位法的修改而发生了变化,内容已不能很好的与新时代社会保障工作相适应。现实操作中,政府部门通过出台规范性文件的方式对《办法》的相关内容进行了修正。评估组认为应当及时修订《办法》,根据实际情况整合相关政策规定,出台符合本市实际的生育保险办法,以更好地实施生育保险制度。

  第一部分 评估工作情况

  为更好地实施本市生育保险制度,促进妇女平等就业,保障生育女职工权益,根据《上海市规章立法后评估办法》和上海市人民政府2020年度立法工作安排,上海市医疗保障局、华东政法大学洪冬英教授领衔的科研团队对《办法》开展了后评估工作。

  一、评估的准备工作

  (一)成立评估工作组

  评估组由市医疗保障局分管副局长担任组长,华东政法大学洪冬英教授担任副组长,成员包括市医疗保障局相关业务处室负责人及工作人员、华东政法大学行政法学、卫生法学领域的专家、博士与硕士研究生。

  (二)制定评估工作方案

  评估组根据《上海市规章立法后评估办法》,拟定了评估工作方案,明确了《办法》立法后评估的评估原则、指标体系、评估方法、评估目的、评估步骤、评估报告主要内容等具体事项。

  (三)制定具体的评估指标和重点解决的问题

  评估组经过认真研究,主要围绕《办法》的文本质量评估和实施效益评估两个方面,分必要性、合法性、合理性、可操作性、立法协调性、技术性、协调性等评估一级指标,以及一级指标所包含的二级指标开展研究。另外,对《办法》实施过程中反映比较突出的问题进行重点评估并提出修改建议。

  二、评估工作过程

  2020年4月20日,评估组正式启动评估工作,开始全面深入研讨《办法》评估的路径,分析书面资料,了解《办法》实施以来存在的现实问题及有关修改或废止的意见和建议,并对实践中发现的立法盲点与立法技术进行梳理。

  (一)开展问卷调查与分析

  为掌握社会有关群体对《办法》实施效益的评价,评估组就《办法》的立法目的、执行与实施情况、存在问题等精心设计了调查问卷,通过微信公众号的方式向政府有关职能部门、相关企事业单位、社会有关团体和群众等征集问卷,共回收问卷1284份。评估组对回收问卷进行统计分析。

  (二)开展文献研究与分析

  评估组查阅相关国内外立法、上海市和其他省市的相关立法文献以及理论研究文献,进行分类整理和初步分析。将《办法》与上位法、同位法等法律、法规、规章进行系统分析和对比分析。对《办法》及配套文件的实施情况、实施效果、存在的问题以及后续完善等进行研究分析。

  (三)召开座谈会

  7月,评估组召开座谈会。听取生育保险经办机构和执法机构工作人员的意见;听取妇联、总工会、市卫健委、市高院、市司法局等与生育保险立法工作相关部门的意见。进一步了解《办法》出台时的背景,实施以来的可操作性以及遇到的执法难题与困境。

  (四)起草评估报告

  2020年7月中旬到8月底,评估组根据前期座谈、问卷调查所掌握的情况拟定评估报告提纲,起草评估报告初稿。评估报告主要是对《办法》的各项制度设计和程序规定是否具有合法性、合理性、协调性、可操作性等内容进行阐述。

  (五)形成正式评估报告

  在吸取专家论证意见基础上,通过进一步调研,修改完善评估报告(初稿),形成最终评估报告。对《办法》的制度规范性和实施有效性等给予客观公正地评价。结合《办法》在实施过程中存在的具体问题,提出评估结论和建议。

  第二部分 评估指标体系

  地方立法后评估指标体系是根据被评估对象,通过科学的评估途径,构建出反映地方立法现实状况的评估指标。评估指标体系既要对法律规范当初制定的合法性和必要性等进行考量,也要对法律规范实施后的效果和效益进行评价,进而发现法律规范运用过程中存在的问题,对地方立法实施后的绩效做出全面科学的评价,此评价结果是地方立法及时立、改、废的可靠依据。评估组认为,就《办法》在法律体系中所处的位阶看,属于由直辖市政府颁布的政府规章。为了科学开展《办法》的立法后评估,评估组确定《办法》的评估指标体系由文本质量评估、实施效益评估两个子体系组成。

  一、确立评估指标体系的原则

  根据“围绕目标、突出要点、细化量化”的要求,在选取确立评估指标体系时遵循以下原则:

  (一)合法性原则

  合法性原则是对地方立法的主体、权限、程序等进行评估。只有合法的法律规范才值得公众遵守,才能体现其权威性、强制性。

  (二)必要性原则

  必要性原则是对地方立法出台及存续的必要性进行评估。法律的生命在于实施,如果一项法律规范被评估为没有实施的必要,那此法律规范也没有存在的必要。

  (三)技术原则

  技术原则是对地方立法的名称与体例、地方立法的结构、立法语言三个方面进行评估。判断是否规范准确表达了法律文件的概念、文体、结构、用语、形式等内容。

  (四)效率原则

  效率原则是对地方立法进行价值标准评估。重点考察如下价值:①政策导向,地方立法符合党的路线、方针、政策,符合经济社会发展的规律;②利益取向,地方立法充分反映和体现最广大人民的根本利益、维护公共利益和社会秩序;③成本效益,地方立法遵守法律的社会成本与社会效益之比,进行守法成本与违法成本的比较。

  (五)效果原则

  效果原则是对地方立法的实效性在行政执法、公民守法、社会认知、管理制度等方面的效果体现进行评估。考察社会公众对法律规范的了解、知晓和接受程度,以及实施中收到司法机关反映的问题。

  (六)可操作性原则

  可操作性原则是对地方立法语言简洁且通俗易懂、内涵明确且设置合理、内容周全且重点突出、实施简明且易操作等进行评估。

  (七)地方特色原则

  地方特色原则是从实际出发,结合上海重大发展战略和重大决策实施,针对当地经济发展和建设中出现的情况和问题进行评估。

  二、《办法》的立法后评估指标体系

  根据上述原则,评估组确立了《办法》立法后评估指标体系。该指标体系分文本质量评估指标体系、实施效益评估指标体系,两大子体系都采取基本相同的立法质量指标,但各有侧重。指标体系分为一级指标和二级指标。二级指标是将一级指标分解为若干项,具体内容详见下表:

  表一:立法文本质量评估指标体系

序号

一级指标

二级指标

1

立法必要性

有明确的立法目的,有上位法授权,或该事项仅用上位法调整无法穷尽本地区实际情形。

2

该事项已不能或难以用一般的规范性文件调整,需适用地方政府规章手段进行规范。立法迫切,立法时机确已成熟。

3

合法性

立法依据合法,并符合法定权限。《办法》内容与宪法、法律法规的立法精神和具体条文无抵触,与上位法衔接较好。

4

立法程序合法,《办法》经广泛听取意见程序。

5

合理性

《办法》符合目的正当性,设定的待遇享受条件合理。

6

《办法》设定的待遇项目标准符合平等原则,合理、适当。与改革目标和理念同步。

7

《办法》主体明确,权限设置合理、权利义务相适应。

8

《办法》设定的法律责任符合最小侵害性,和行政相对人的违法行为相对称。

9

可操作性

《办法》所规范的申领程序明确、便捷、高效。

10

《办法》中法律责任承担方式明确、适当。

11

《办法》配套的实施细则未掺入部门利益,并易于操作。

12

协调性

《办法》结合本市特点对上位法有所细化。

13

《办法》与相关同位法之间相协调。

14

《办法》与人口计生等其他公共政策之间相协调。

15

立法技术性

《办法》文本结构完整,前后条文之间相互呼应。

16

《办法》体系结构合理、逻辑关系明确严谨。

17

《办法》语言表达准确,法律概念术语准确、统一、规范。没有非法律性语言表述。标点符号、数字的表述符合立法要求。

  表二:立法实施效益评估指标

序号

一级指标

二级指标

1

法制统一性

是否因该《办法》与上位法的原则和精神相抵触,或与上位法的具体内容相冲突,导致法律纠纷。

2

是否因与同位法规定不一致或相冲突而导致执法冲突。

3

合理性

是否因《办法》的职权不明确,权责不相匹配而导致行政机关不作为。

4

是否因为《办法》规定的权利缺乏救济措施,或救济措施规定不周或不当而导致生育人员无法正当维权。

5

是否因申领程序规定不合理或不具体而损害生育人员的权益。

6

是否明确规定对生育人员有益。

7

可操作性

是否因《办法》规定不明确而导致经办部门对同类情形的不同处理。

8

是否因《办法》内容缺乏针对性解决实际问题而导致实践中难以操作。

9

是否因《办法》的一些重要条款规定过于笼统而导致难以实施。

10

是否因《办法》规定的申领程序过于烦琐或程序不完善而导致实践中很难或无法操作。

11

地方特色

属于本地方的事务在《办法》制定实施后是否得到合理规范和有效处理。

12

属于本地方突出问题在《办法》制定实施后是否得到妥善解决。

13

实效性

《办法》是否被大多数人知晓并自觉遵守。

14

公众对《办法》实施后所产生的经济和社会效益的满意度。

15

《办法》生效后每年是否被司法审判、行政复议、仲裁适用。

16

《办法》实施后,违法案件的发生是否减少。

17

成本分析

《办法》立法成本和实施成本的分析。

18

《办法》实施后的实际成本(立法成本与实施成本之和)与立法前预测成本是否匹配。

19

《办法》实施中是否违法成本高于守法成本。

20

立法效益是否高于实际成本(立法成本与实施成本之和)。

  第三部分 评估报告主要内容

  一、立法文本质量评估

  根据评估指标体系,立法文本质量评估侧重对《办法》最初出台或修订情况的考量,包括必要性、合法性、合理性、可操作性、协调性和立法技术性等内容。

  (一)关于立法必要性

  立法的必要性主要从立法目的是否明确和立法时机是否成熟两个方面进行评估。

  1.立法目的。《办法》的立法目的是为了保障妇女生育期间的基本生活和医疗需求,促进妇女就业。当时国家层面已开始建立各项社会保险制度,包括生育保险制度:一是《宪法》第十三条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,这为国家建立社会保障制度提供了宪法依据,也是《办法》制定的根本法保障。二是《中华人民共和国劳动法》第七十条规定“国家发展社会保险事业,建立社会保险制度,设立社会保险基金,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”,第七十三条规定“劳动者在下列情形下,依法享受社会保险待遇:(一)退休……(五)生育。”因此,《办法》作为地方政府规章,是地方政府结合本地区实际情况执行国家宪法和法律的需要,确保国家立法目的在地方实现。

  2.立法时机。对女职工的劳动权益提供必要的、特殊的保护,是党和国家的一贯政策。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我国女职工劳动权益保障方面的法律法规不断发展完善,生育保险制度也不断规范化。新中国的生育保险主要经历了生育劳动保险阶段、生育企业保险阶段和生育社会保险阶段。1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》作为首部全国统一的社会保障法规将女职工纳入保障范围。此后,从1988年开始各地进行了生育保险制度的尝试。同年9月,国家颁布了《女职工劳动保护规定》;1995年,国家劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》。至此,全国性的生育保险规定已经初步建立。国家层面的规定较为笼统,并不能完全涵盖各个地区的具体情况。各地需要在国家规定范围内制定更为详尽具体的制度。本市政府各部门经多年调研,于2001年出台了《办法》,正式建立适合本地区实际情况的职工生育保险制度。

  随着社会保险制度的不断完善,《办法》出现了与本市社会经济发展不相适应的情况。市政府分别于2004年和2009年两次对《办法》进行了修订,逐步完善上海市生育保险制度。因此,《办法》的出台和修订都符合当时的立法背景,有上位法依据,并弥补上位法对调整本地区实际情况的不足,是贯彻党和国家为女职工提供特殊保障的表现,具有立法必要性。

  (二)关于立法合法性

  立法合法性是对地方立法的制定未有违背上位法规定的情况,符合立法权限和立法程序进行评估。

  1.立法依据和权限。如前所述,根据当时的时代和立法背景,《办法》与宪法、法律及行政法规的立法精神和具体条文并无抵触,与上位法衔接较好。法定权限是指立法符合《宪法》《立法法》中有关立法权限划分的规定,没有违背法律保留、法律优先等原则。《办法》是对参加本市城镇社会保险的从业或者失业生育妇女做出的生育保险制度安排,依据《立法法》第82条的规定,属于直辖市人民政府制定规章的立法事权范围,符合法定立法权限的规定。

  2.立法程序。立法程序合法是指要符合《立法法》《规章制定程序条例》等规定。从上海市档案局调取的材料来看,《办法》于2001年由上海市人民政府按照法定立法程序制定,在听取多方意见后形成生育保险基本方案,并向上海市人大常委会进行了汇报。2004年、2009年,生育保险行政管理部门对实施中的问题进行梳理,报市政府后按程序进行修订。因此《办法》在制定和修改过程中严格遵守法定的立法程序,公正公开并听取意见。

  由此可见,《办法》的制定和修改具有合法性。

  (三)关于立法合理性

  立法的合理性,是立法的核心理念之一,主要是从立法是否具有合目的性,是否符合平等原则,以及主体、权限和法律责任等的设置是否合理等方面评估。

  1.合目的性。根据《办法》第一条的规定,其立法目的是为了保障妇女生育期间的基本生活和医疗需求,促进妇女就业。《办法》实施后,根据国家有关法律法规的出台和本市生育保险制度实施中反映的问题,进行了两次修改,2011年根据《社会保险法》对生育保险政策进行了调整。从2011年到2019年的数据显示,生育保险参保人数和人均待遇水平均逐年上升,与经济水平发展相适应。生育保险由用人单位缴费,个人不缴费,通过均衡用人单位招用女职工的生育费用,较好地保障了本市参保妇女生育期间的待遇,有利于促进妇女就业。

表:2011-2019年上海市生育保险参保和待遇享受情况表

年份

参保人数(万人)

待遇享受人次

人均待遇水平(万元)

2011

703

99879

2.11

2012

711

130150

2.36

2013

713

124293

2.68

2014

717

135571

2.89

2015

735

130056

3.05

2016

956

158027

3.29

2017

972

199728

3.47

2018

985

176972

3.72

2019

990

177332

4.08

  2.平等原则。平等原则即立法不存在对同类权利义务主体的差别化对待处理的规定。《办法》中有关行政管理相对人权利义务的规定均是针对某一领域不特定的主体,不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。《办法》第十三条规定了申领生育生活津贴、生育医疗费补贴的妇女所应具备的条件,这些条件对所有妇女一视同仁,未设置区别化的条件。《办法》第十四条规定了对妊娠月份不同的生产、早产、流产妇女享受生育生活津贴的不同期限,是结合妇女生育休假和费用的情况所做的合理区分,没有违背平等原则,相反是平等原则在特殊情形下的具体体现。因此,《办法》无论是从立法目的还是从立法内容上都符合公平、正义的基本价值观念,符合公序良俗,体现了立法平等性和正当性。

  3.主体、权限设置。缴费主体和待遇享受主体是生育保险制度中最为重要的两大主体。《办法》规定,生育保险由用人单位缴费,个人无需缴费。“本市行政区域内的城镇企业、事业单位、国家机关、社会团体、民办非企业单位、个体工商户(以下统称用人单位)依照本办法规定,缴纳城镇生育保险费”。由用人单位缴纳社会保险费,不仅有利于保护妇女权益保障,也有利于实现不同企业行业之间的负担均衡化。《办法》第二条的适用范围和第二十四条参照执行的规定,基本涵盖了参加本市社会保险的生育妇女。根据待遇享受主体和保障范围,合理测算缴费主体的缴费比例,确保基金平衡。因此,从缴费义务和待遇享受相适应来看,《办法》的规定是合理正当的。

  4.法律责任。《办法》第二十二条和第二十三条分别设置了个人和经办机构的违法责任,对打击骗取生育保险待遇,保证基金安全起到一定作用。《办法》规定的“警告、100元以上1000元以下的罚款”符合当时审核支付操作的实际情况,主要对行政相对人冒领、多领行为进行处罚。

  综上所述,评估组认为《办法》出台时在合理性方面进行了考虑,符合相关规定。

  (四)关于可操作性

  可操作性,既要考虑行政执法机构及执法人员执行法律的可能性和可行性,又要考虑管理相对人自觉守法的可能性和可行性,以保证立法的实际操作和实施。评估《办法》立法是否具有可操作性,从程序是否明确、便捷、高效,法律责任承担方式是否明确、配套的实施细则的可操作性等方面考察。

  1.具体程序方面。《办法》对生育保险的各个方面都进行了较为具体的规定,包括用人单位的登记手续,待遇项目支付渠道,津贴补贴的申领条件、享受期限、标准以及申领手续,审核与计发等,建立了较为完整且可操作的程序,使管理相对人明确自己的权利义务。

  2.法律责任承担方式。《办法》规定个人“提供虚假材料冒领、多领待遇”的法律责任承担方式为“警告、100元以上1000元以下的罚款”。与2001年当时的经济发展水平和生育保险待遇水平相适应,进而能保证罚款执行到位。规定经办机构工作人员“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,致使城镇生育保险基金流失”的法律责任承担方式为行政处分,情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。可以看出当时侧重于打击职务犯罪行为。

  3.配套文件方面。《办法》实施后,生育保险行政管理部门分别于2001年、2002年制定了《〈上海市城镇生育保险办法〉实施细则》《关于〈上海市城镇生育保险办法〉实施中若干问题处理意见的通知》,对《办法》中的相关概念进行解释,对操作程序和所需材料进一步细化。

  综上所述,《办法》出台时的具体程序、法律责任承担方式,配套文件,都具有可操作性。

  (五)关于立法协调性

  立法协调性,是指立法在符合合法性的前提下,与其他法律规范在规定上是否存在内容交叉重叠、相互抵触等问题。评估《办法》的协调性,主要从与本市上位法相协调、与相关同位法相协调、与公共政策相协调几个方面内容进行考察。

  1.与上位法的协调性。《办法》在立法时,国家层面仅有1995年国家劳动部的《企业职工生育保险试行办法》,对企业女职工的生育进行保障,机关事业单位女职工未纳入保障范围。本市层面的法律法规尚没有相应规定,《办法》将各类用人单位的女职工纳入保障范围,并对缴费基数、缴费比例作出规定,是针对上海实际情况建立的统一的生育保险制度,填补了国家和本市层面保障的空白,与上位法相协调。

  2.与相关同位法的协调性。与相关同位法之间相协调是指立法规定与其处于同一法律位阶的其他法律规范之间是否协调。《办法》作为社会保险方面的地方政府规章,在建立本市生育保险制度时,同时考虑了与上海市城镇养老保险制度相协调,在缴费基数的确定方面,规定用人单位缴纳城镇养老保险费缴费基数,为本单位缴纳城镇生育保险费基数,确保本市社会保险制度缴费基数一致,也与《上海市社会保险征缴实施办法》规定的上海社会保险费实行集中、统一征收的实际情况相适应。

  3.与其他公共政策的协调性。公共政策具有适时性和创造性,能够及时地适应变化的社会环境,反映社会利益的合理诉求。因此,需要评估立法与公共政策之间的协调性,保障和调整合理的社会利益。上海一直以来严格贯彻党和国家的政策,一方面对女职工劳动权益提供必要的保护,另一方面实现促进计划生育的要求,因此《办法》出台与其他公共政策相协调。

  由此可见,《办法》在制定之初,无论是从与上位法的关系上来看,还是从与同位法关系以及其他公共政策的关系上看,都是具有协调性的,不存在交叉重叠、相互抵触的问题。

  (六)关于立法技术性

  立法技术,对于立法质量、立法实施,包括执法和守法均有非常直接和重大的影响。评估《办法》的立法技术性主要从文本结构和语言表达两方面进行考察。

  1.文本结构。首先评估文本结构的完整性。《办法》在文本结构上由27条条文构成,涵盖了立法目的和依据、适用范围、管理部门、缴费主体、津贴补贴申领条件和标准以及手续、审核与计发、医疗机构义务、法律责任等内容。从整体上看,文本结构基本完整。其次考察文本体系结构的合理性。总的来说,《办法》前后条文之间可以做到相互呼应,逻辑关系明确严谨,体系结构比较合理。

  2.语言表达。立法语言的准确性,即立法中法律用语具有内在逻辑的严密性和表达的准确性,不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。通过对《办法》法律文本用语的分析,评估组认为,《办法》语言表达准确,法律概念术语准确、统一、规范。没有非法律性语言表述,标点符号、数字的表述符合立法要求。

  综上所述,《办法》无论是从文本结构,还是从立法语言表达来看,立法技术都较为成熟。

  二、立法实施效益评估

  根据评估指标体系,本次对立法实施效益评估主要从《办法》出台后,实施过程中的法制统一性、合理性、可操作性、地方特色和成本分析等方面进行考察。

  (一)关于法制统一性

  《办法》从2001年最初制定至今已实施19年,期间虽然经过两次修改,但均属于对原有规定进行小修小补。《办法》属于地方政府规章,其直接上位法主要有《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》等,还涉及人口和计划生育方面的法律法规。从原则与精神上看,与上位法并无冲突。在具体内容方面,部分内容没有及时根据上位法的修改作出相应调整,与同位法规定也存在一定冲突,仅通过制定规范性文件解决上述问题。比如:一是生育生活津贴的享受期限和发放标准已经调整。在2013年国务院女职工劳动保护规定出台后,通过规范性文件明确调整为与国家一致。二是生育医疗费补贴计发标准已经调整。2016年行政主管部门经市政府同意后出台《关于调整本市生育医疗费补贴标准有关问题的通知》,提高了补贴标准。三是管理部门已经调整。2018年机构改革后,行政主管部门已变更为市医疗保障局。四是违法责任已经调整。国家和本市的相关规定已对冒领、多领生育保险待遇,各类主体欺诈骗保的处罚标准作出了新的规定。

  由此可见,随着社会的不断发展进步,法律体系也日益完善,相关领域的上位法及有关政策逐渐出台和修订。《办法》在实施过程中,未能根据上位法的调整和实际需要及时做出修改,存在不相适应的问题,虽然在执法中未导致冲突与纠纷,但从法制统一性的要求出发,有必要进行修改完善。

  (二)关于合理性

  《办法》实施后,不断扩大参保范围,完善缴费比例,提高生育妇女的保险待遇,在保障妇女生育期间的基本生活和医疗需求,促进妇女就业方面发挥着积极作用。《办法》的规定对生育妇女有利,在内容上不仅规定了申领生育保险的条件、标准和程序等具体要求和程序性事项,还对违法责任进行了规定,赋予了救济措施以供维权。生育保险待遇标准根据社会经济发展水平不断提高,申领程序根据技术手段提高逐步简化,切实保障生育妇女的权益。

  因此,无论是目的上,还是具体内容上,《办法》在实施过程中都体现了平等、正义的原则,积极为生育妇女提供必要的特殊保护,符合合理性要求。

  (三)关于可操作性

  《办法》实施过程中是否具有可操作性方面,评估组通过问卷调查的方式进行了分析。调查问卷第10题为您认为《办法》的操作性如何?在收集到的1284份问卷中,69%(522人次)的受访群众认为《办法》简单易上手,能够有针对性地解决实际问题,可操作性较强;30%(223人次)的受访群众认为《办法》中某些条文过于笼统导致实践操作上较难实施,可操作性一般;仅1%(10人次)的受访群众认为《办法》程序过于繁琐,实践中难以操作,可操作性比较差。从经办部门的反馈来看,认为《办法》总体框架明确,对条件、标准、程序都进行了规定。但此后《办法》未根据国家文件做相应修改,操作中已不再是主要依据。

  因此,总的来说,虽然认为《办法》具有较强可操作性的人群占多数,但实际上是将大量文件作为了操作依据。

  (四)关于地方特色

  一项地方性立法是否具有地方特色,主要看两个方面:第一,属于本地方的事务在《办法》实施后是否得到合理规范和有效处理;第二,属于本地方突出问题在《办法》实施后是否得到妥善解决。为了更全面地分析这一问题,评估组在问卷调查中专门设计了一个题目“您认为《办法》的制定是否体现了上海市的地方特色?”调查结果如上图所示:大部分人认为《办法》的较能体现上海的地方特色,约占56%(715人次);大约32%(419人次)的受访群众认为《办法》的地方特色非常显著;认为《办法》没什么地方特色的人虽然占少数,但也有12%(150人次),当然,不排除普通群众带有主观色彩的个人认知影响对该问题的评价。

  总体上看,《办法》在地方特色方面有一定的优越性:其一,出台时间较早。与北京、天津、重庆等直辖市相比,上海市出台生育保险相关的地方政府规章较早。2001年出台时,是全国首家关于生育保险的地方政府规章,借鉴了德国的经验。《北京市企业职工生育保险规定》和《重庆市职工生育保险暂行办法》均于2005年出台,《天津市职工生育保险规定》更是在2016年才正式出台。其二,适用人群较广。根据当时的规定,北京、天津、重庆生育保险的适用对象主要是用人单位和职工,而上海市生育保险的适用对象覆盖面则相对较广,包括所有参加本市城镇社会保险的生育妇女。其三,保障待遇较高。据国家医保局统计,2018年女职工生育津贴人均达1.98万元,而同期本市人均生育生活津贴已达3.36万元,待遇水平也一直居于全国最前列。

  综上所述,上海较早关注到了女职工生育期间的社会保障,且无论是从适用对象还是具体内容方面都更能体现对女职工的人文关怀。

  (五)关于实效性

  关于《办法》的实效性,主要是指《办法》实施后是否为大多数人知晓并自觉遵守,以及公众对《办法》实施后所产生的经济和社会效益的满意度,《办法》生效后违法案件是否减少,每年是否被司法审判、行政复议、仲裁适用。

  1.公众认知程度。根据问卷调查结果来看,约45%(572人次)的受访群众表示完全不了解《办法》,对《办法》熟悉和部分熟悉的人则分别占16%(207人次)和39%(505人次)。这个结果表明公众对《办法》的认知程度并不乐观,这与前面一个问题“您或您的配偶是否申领过生育保险?”的结果也有一定关系,在这个问题中,53%(682人次)的受访群众表示没有领过。因此,也可以理解因自身没有享受过待遇导致对《办法》不了解的人比较多。但这并不影响《办法》公众认知程度低的认定,《办法》的宣传仍需加强。

  2.实施效果评价。自《办法》实施以来,违法骗保案件数量不多,仅有个别涉嫌犯罪移送公安机关追究相应的刑事责任。引起的复议诉讼案件数量也不多。评估组还通过问卷调查了解公众认知方面的相关情况。关于《办法》第一条规定的目的是否实现,在有效填写了这个问题的受访人群中,有42%(326人次)认为立法目的已经实现,有53%(410人次)认为基本实现了立法目的,2%(18人次)认为没有实现,3%(27人次)对此表示不太了解。

  除了目的问题,问卷中还提到《办法》的总体适用性和《办法》是否需要修改都可以体现其实施效果。问卷结果如下表所示:

题目

选项

人次

比例

 

总体适用性

完全适用

445

59%

部分适用

300

40%

完全不适用

11

1%

 

是否需要修改

需要

267

35%

不需要

321

43%

无所谓

168

22%

  根据上述问卷调查的数据分析,《办法》实施虽然取得了一定成果,为生育妇女的权益提供了特殊保护,但其实施效果尚未完全满足需要,仍有提高空间。随着国家对人口等相关政策的调整,《办法》中的部分内容与人口、社会等公共政策出现了不相协调的地方。例如,目前国家“全面两孩”政策实施,但是当前本市生育保险制度仅保障妇女生育时的基本权益,无法从根本上提高妇女的生育意愿。《办法》应当随着国家政策的调整适时进行修改,以促进本市人口社会协调发展。

  (六)关于成本效益分析

  一是立法成本。《办法》在早期立法实践中,立法主体较为单一,立法过程成本相对较低。但是随着依法行政之需要,政府规章的立法成本开始上升。目前,根据《立法法》《规章制定程序条例》和《上海市规章立法后评估办法》等法律法规规章的实施,立法要求逐步提高,随后的修改过程中需遵循合法的立法流程,评估、调研、征询意见、专家咨询、论证,这都提高了相应的成本。

  二是实施成本。《办法》第三条规定“上海市人力资源和社会保障局是本市城镇生育保险的行政主管部门,负责本市城镇生育保险的统一管理。市和区、县生育保险经办机构(以下简称经办机构)负责城镇生育保险的具体管理工作。市卫生、人口和计划生育、财政等部门按照各自职责,协同做好城镇生育保险管理工作。本市社会保险经办机构负责城镇生育保险费

  的征缴工作”。原本市各类社会保险集中、统一征缴,由社会保险经办部门具体操作,并进行生育保险待遇审核发放,有利于及时发现违法行为,实施成本较低。但2018年机构改革后,涉及行政管理主体和经办主体的变更,审核发放逐步变更为告知承诺领取,需要完善相应的信息系统,加强执法力度,将大大增加实施成本。

  三是守法和违法成本。根据调研,《办法》实施中,伪造材料冒领、多领的违法现象很少,经办机构在事前审核中也能及时发现。《办法》的行政相对人基本上都按照规定领取生育保险待遇,守法成本很低。但原办法规定的罚款金额过少,自2001年以后未做修改,造成违法成本也低。2011年《社会保险法》实施后,对个人、经办机构的法律责任作出规定,除责令退回待遇或费用以外,还规定了倍数罚款的行政处罚。且随着社会经济水平的提高,事先审核支付又将逐步改为告知承诺领取待遇,操作上也需相应明确虚假承诺同样的法律责任。原规定也不能适应惩戒违法行为的目的和申领便利化的操作。

  四是效益分析。2001年《办法》出台,建立用人单位缴费,个人不缴费的本市生育保险制度,在完善社会保险体系,保障生育妇女权益,体现妇女生育的社会价值,促进妇女就业等方面起到了积极的作用,得到社会广泛认可,最初立法时的社会效益十分明显,大大高于实际成本。期间两个修改,第一次正值生育低谷,基金有一定结余,从减轻用人单位负担考虑,适当降低生育保险缴费比例,提高生育生活津贴期限和生育医疗费补贴标准,提高了行政相对人的实际效益;第二次面临人口出生高峰,生育保险基金收支缺口逐年扩大,调整生育医疗费补贴项目和失业妇女生育生活津贴费用的支出渠道,授权行政主管部门按程序适时调整缴费比例。可见,生育保险制度的筹资缴费保障力度等均与妇女的生育意愿、国家人口计生政策等因素密切相关。此后,随着国家和本市的法律法规出台和修改,实际操作中《办法》的执行度已有所下降,立法的效益减弱。

  三、其他意见

  问卷调查最后设置了一个开放性问题,收集公众对《办法》及其实施的其他意见建议,归纳起来包括以下几点:其一,加强宣传。向公众普及生育保险相关知识。其二,提高待遇。生育生活津贴、生育医疗费补贴的金额应当随货币贬值和经济生活水平提高而增加,并延长津贴、补贴的期限。其三,完善生育津贴计发基数和标准。这一方面有异议,有人认为不应当以平均工资计算,而应当以本人缴费工资计算,可以本人前12个月的缴费工资加权平均;有人认为按单位平均工资不公平,影响效率;还有人认为应当按全国城镇居民人均可支配收入计算。其四,优化经办。根据互联网司法的大趋势,建立一个一网通办的系统,缩短申领审批流程,减少办理障碍。其五,扩大保障范围。如取消户籍限制和计划生育限制,未婚妇女的生育权也应当受到保护享受生育保险。其六,加大处罚力度。采取增加罚款金额等措施加大违法成本,从而减少违法行为。其七,充分考虑各类情况。比如产妇在怀孕期间早产的情况,以及符合计划生育的家庭,男方缴费而女方未缴费或因单位破产等原因断交等情况下的待遇保障。这些问题都需要在完善生育保险立法过程中充分考虑。

  第四部分 评估结论和建议

  评估组对照评估指标体系,对《办法》进行了全面评估。评估组认为,《办法》的颁布实施对维护生育期从业妇女的合法权益,保障其在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健,均衡企业间生育保险费用的负担起到了巨大的推动作用。但是,随着经济社会的发展,新情况、新问题不断出现。评估组得出对《办法》应当“废旧立新”的结论——即废除当前实施的《办法》,制定符合时代需要的本市生育保险办法。在制定新法时,建议考虑关注以下几个问题:

  首先是处理好与上位法、同位法之间的衔接问题。《办法》颁布实施以来,立法精神和立法目的并未改变。但随着《社会保险法》的出台,以及人口计生政策的调整,《办法》中的不少条款已无法适用。在起草新的生育保险办法时,应综合考虑好各类协调关系,使之与上位法不相抵触,与同位法并行不悖。

  其次是规范生育生活津贴计发基数问题。《社会保险法》规定生活津贴按照女职工生育时所在用人单位上年度职工月平均工资计发;实施过程中,出现金融、科技等行业低收入职工“生孩子大幅涨工资”的矛盾,企业认为不尽合理,反映较为突出。

  最后是单位关停破产期间生育人员的待遇保障问题。国家对生育保险的适用范围仅限于职工,用人单位关停破产后,原职工不再具有职工的身份,无法享受职工的生育待遇,但单位关停破产并非职工原因,其生育待遇存在缺失。

  [1]

  《中华人民共和国社会保险法释义与案例》,全国人大常委会法制工作委员会行政法室、人力资源和社会保障部法规司编著,2010年11月第1版

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