《上海市铁路上海站地区综合管理暂行规定》立法后评估报告

印发日期:2021-01-22      发布日期:2021-01-22

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  摘  要

  《上海市铁路上海站地区综合管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)于1998年9月发布,并于当年实施,2004年和2010年修正并重新发布。根据上海市政府发布的《上海市规章立法后评估办法》,《暂行规定》属于需要进行立法后评估的政府规章,为此,铁路上海站管委会委托上海市行政法治研究所开展《暂行规定》的后评估工作。本次评估的技术路径主要是采取行政机关自评、社会调查、条文评估等相结合的评估方法。

  本项目的评估采用6项一级、19项二级指标组成的指标体系。评估报告的内容分为评估概况、总体评估结论、具体评估结论、评估建议等四个部分。

  评估的总体结论:通过对《暂行规定》立法目的实现情况、主要规定具体落实情况、对社会管理的促进作用以及社会认可度的分析,评估组认为,《暂行规定》的立法理念既符合当时本市经济、社会发展的客观需要,也具有一定的前瞻性和可操作性。《暂行规定》实施以来,通过行政机关各方的共同努力,基本实现了加强铁路上海站地区的综合管理、维护正常的社会秩序的两项立法目的。

  评估的分项结论:一是合法性。《暂行规定》属于区域性综合管理的地方政府规章,是地方政府根据区域面临的问题,有针对性地创设相关法律制度,做出相应规定,属于创制性立法,属于地方的立法权限。从立法程序上看,符合法律法规的相关要求。从内容上看,其涵盖了管理区域的管理事项,并无违法情形的存在。二是合理性。从正当性看,《暂行规定》实施以来,站区的治安、市场秩序、环境卫生等乱象得到了改观,很好地满足了公共利益的要求。从平等性看,相关条文体现了对市场不同主体平等性的要求。从适应性看,考虑到当前执法权限不断下沉,城市网格化管理不断强化,相对集中行政处罚权大力推行等客观现状,因此,目前的管理体制机制在适应性方面存在一些问题。三是协调性。第一,与同位法之间的协调性。《暂行规定》属创制性政府规章,没有相关同位法,因此不存在协调性的问题。第二,与配套规范性文件的协调性。《暂行规定》目前的实施效果还是比较良好。是否有必要制定相应的规范性文件,可以视未来的发展情况而定。第三,与其他公共政策之间的协调性。《暂行规定》与本市其他公共政策没有不协调之处,能够保障和调整合理的社会利益。四是立法技术。无论是从文本结构,还是从立法语言来看,在当时的立法背景下,作为实施性立法,其立法技术较为成熟,不存在大的问题。为顺应时代发展和立法进步,应对有关内容需要补充完善。五是专业管理制度。从专业性看,基于上海站地区的特殊性,对交通畅通的管理、对环境卫生的管理等都凸现了特殊区域突出行政管理而行业专业管理较弱的特点。从实效性看,《暂行规定》通过明确指定行政管理部门的方式,将铁路上海站地区涉及的12项管理事项的管理和执法权限分别授予了管委办、公安、城管、市场监管等部门,他们分别开展相关事项的管理和执法工作。除了这些制度授权本身具有的合理性和可操作性外,实践证明这些管理制度的执行是卓有成效的。

  具体评估建议:从总体上来看,《暂行规定》立法质量较高,立法执行情况较好。但是随着本市社会经济发展,以及本市行政管理体制和机构改革的推进,《暂行规定》也面临着与时俱进的需要,为此评估组建议适时启动《暂行规定》的修订工作,并在管理体制改革层面、有效应对新形势新问题新要求等方面,在法律层面明确应对措施,同时,依据本市行政区划的调整以及相对集中行政处罚权的推进对相对已经滞后于客观实际需要的条文作出适应性的修正。

  前 言

  《上海市铁路上海站地区综合管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)于1998年9月26日(市府令第62号)发布,并于当年开始实施,2004年和2010年市政府分别对其进行了修正并重新发布。《暂行规定》实施以来,为提升铁路上海站地区的综合管理水平,维护正常的社会秩序提供了法制保障。随着本市社会和经济的持续健康发展,长三角一体化国家战略的有序推进,城市带、城市群态势的逐步形成,以及相关法律法规的修订与完善,铁路上海站地区的综合管理面临着新的要求和挑战。

  《上海市规章立法后评估办法》第八条第四项明确,“规章有下列情形之一的,实施部门应当进行立法后评估:(一)拟上升为地方性法规的;(二)拟进行重大修改的;(三)拟废止但有较大争议的;(四)与经济社会发展或者公众利益密切相关,且实施满5年以上的;(五)人大代表、政协委员或者社会各界意见、建议较为集中的;(六)市政府法制机构认为需要评估的其他规章。”其核心目的是确保政府立法的科学性和促进规章有效实施。

  基于《暂行规定》2010年修改后实施也有10来年了,面对当前新形势新要求,有必要对《暂行规定》开展立法后评估工作。

  本评估报告共分为四个部分:第一部分为评估概况;第二部分为总体评估结论;第三部分为具体评估结论;第四部分是评估建议,主要针对评估过程中发现的问题,重点从制度建设方面对《暂行规定》提出修订完善的若干建议。

  一、评估概况

  (一)评估目标

  立法后评估的对象主要是《暂行规定》所确立的各项管理制度的实施情况,包括治安秩序管理、道路交通管理、道路设施管理、绿化管理、市容管理、环境卫生管理、环境保护管理、建筑规划管理、文明施工管理,以及相关禁止性规定、限制性规定的执行情况。

  评估主要是围绕两个方面开展:

  一是制度规范性有效性方面:主要评估是否存在与上位法相抵触的内容;制度措施是否合理,是否符合公平、公正的原则,是否适应社会经济发展的需要;是否存在与其他规章不相协调的内容等。

  二是制度实施有效性方面:主要评估公众、行政相对人等对规章及其主要制度的知晓度、满意度;制度措施是否可行;相关配套制度建设情况;规章的执行情况和效果,实施中存在的主要问题以及原因等。

  (二)评估指标

  评估指标体系是立法后评估制度的重要组成部分,是反映立法文件是否需要修改、废止的检验标尺。本项目结合课题实际情况,在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后评估制度研究》中构建的指标体系的基础上进行了归并与调整,最后形成以下6个一级评估指标19个二级评估指标为评估依据。评估指标具体见下表:

  表1 评估指标

一级指标

二级指标

合法性

依据合法;权限合法;程序合法;内容合法

合理性

正当性;平等性;适应性

协调性

与同位法之间的协调性;与配套制度的协调性;与其他公共政策之间的协调性

立法技术

文本结构的完整性;立法语言的准确性

专业管理制度

专业性、可操作性、实效性

实施效果

公众知晓度;公众认可度;守法有效性;执法有效性

  (三)评估的技术路径

  本次评估,采取行政机关自评报告、社会调查、条文评估相结合的评估方法。

  1.自评报告。上海铁路公安处、上海市公安局治安总队、静安区城管部门、静安区市容环境部门等单位撰写了关于实施《暂行规定》的自评报告,是整个项目研究工作的基础材料。

  2.社会调查。项目组针对上海站地区的商户、市民、旅客等开展社会问卷调查,掌握相关信息,出具相关分析报告。问卷发放对象包括铁路上海站地区的经营业主、路过铁路上海站地区的本市居民/居住证持有者/外来务工人员、刚到/途径上海的旅客,问卷回收后进行了数据统计,并在此基础上形成了问卷分析报告(见附件一)。本次社会调查共回收问卷90份,其中,属于铁路上海站地区的经营业主的受调查者有44人,占比48.89%;路过铁路上海站地区的本市居民/居住证持有者/外来务工人员的受调查者为27人,占比30%;刚到/途径上海的旅客有6人,占比6.67%。其他类别13人,占比14.4%。虽然由于铁路上海站地区的特殊情况导致的问卷回收数量较少,但仍然能在一定程度上反映出管理相对人对《暂行规定》的认知度和评价情况。

  3.条文评估。项目组针对《暂行规定》的具体条文进行全面分析,评估其合法性、合理性、实效性。

  二、总体评估

  在行政机关自评、社会调查和条文评估的基础上,评估组通过综合分析,以及对照评估等级及划分标准(见表2),经过充分讨论后一致认为,《暂行规定》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。具体分析如下:

  表2:总体评估等级及划分标准

评估项目

具体评价

立法目的实现程度

已经实现

基本实现

实现度不高

基本没有实现

没有实现

主要规定的落实情况

全部落实

多数落实

少数落实

少数基本落实

没有落实

对社会管理的促进作用

积极的规范促进作用

一定的规范促进作用

较少的规范促进作用

基本没有规范促进作用

没有规范促进作用

社会认可度

较高

不高

较低

很低

评估等级

较好

一般

较差

  (一)关于立法目的的实现程度

  《暂行规定》的立法目的有两个:一是加强铁路上海站地区的综合管理;二是维护正常的社会秩序。从评估结果来看,《暂行规定》这两个立法目的都已经基本实现,在评估等级中处于“较好”。具体理由如下:

  一是站区治安顽症得到有效治理。在上海市铁路上海站地区管理委员会及其办公室(以下统称管委办)的统一部署和协调下,各行政管理部门依托联动指挥中心,建立站区联勤联动机制,扎牢巡逻发现网、快速处突网、联合打击网,充分发挥“钉子岗”、平安志愿者群防群治功能,通过重点排摸和打击站区范围治安类、市场经营类、交通运营类涉黑涉恶案件,强化对“两怀”妇女叫卖发票、“黄牛”强行拉客、偷盗扒窃等治安顽症的治理,不断提升站区安防能级,基本实现了“平安站区”。

  二是站区公共安全得到有效保障。管委办按照“精、准、细、严”的要求,全面落实公共安全管理各项工作,通过推进站区物联网建设,集中整治站外上下客行为,落实食品安全工作责任,持续开展安全检查,压实防汛防台工作,加强反恐防范和区域联防等方式,有效落实安全生产和监督管理工作职责,加大宣传力度,不断改善站区环境。公安、城管、市场监管等行政管理部门通过打造站区圈层防护体系,推进站区打防管控一体化运作,开展食品安全、非机动车整治、社会救助、户外广告治理等专项整治,确立站区商事主体一户一档制度等措施,不断改善站区公共安全态势,基本实现了“安全站区”。

  三是站区的交通秩序得到有效管理。公安行政管理部门结合道路交通违法行为大整治,通过集中式、滚动式、叠加式等整治方式,通过严查严整严处,增加道路交通违法成本,促使交通参与者主动遵守道路交通法律法规,不断打造畅通有序的道路交通环境;针对四轮“黑车”非法营运突出的情况,强化联络沟通、信息共享,理顺工作机制,不定期开展联合整治,形成高压态势,确保非法客运不抬头、不反弹、不蔓延;广泛收集铁路上海站地区各类路政设施的使用信息,对铁路上海站周边道路及路口交通设施不断进行优化。此外,管委办也通过不断优化公交站点布局,有效应对大客流等方式,确保旅客平安出行,基本实现了“通畅站区”。

  四是站区品质形象得到有效提升。管委办及其他行政管理部门以精细化管理为目标,通过借力大数据时代的创新技术,聚焦薄弱环节,细化站区文明建设计划,动员站区单位,联创共建站区文明建设等方式,开展让站区“亮起来”、“美起来”、“绿起来”的行动,持续美化站区环境,不断提升站区品质,基本实现了“美丽站区”。

  (二)关于主要规定的落实情况

  《暂行规定》实施以来,铁路上海站地区管理的主要规定都基本得到有效的落实,在评估等级中处于“较好”。具体理由如下:

  《暂行规定》通过明确指定行政管理部门的方式,将铁路上海站地区的治安秩序管理、道路交通管理、道路设施管理、绿化管理、市容管理、环境卫生管理、环境保护管理、建筑规划管理、文明施工管理、禁止性行为的管理、限制性行为的管理、劳务活动的备案等分别授权给了原闸北区公安机关、铁路公安机关和地铁公安机关,原闸北区城市管理行政执法部门,原闸北区环境保护管理部门,管委办、原闸北区工商行政管理部门等行政机关,由他们分别开展相关事项的管理和执法工作。

  从管委办、上海市公安局治安总队、上海市公安局静安分局、上海铁路公安局公安处、静安区城市管理行政执法局、静安区市场监督管理局、静安区建筑建材业管理中心等提交的自评报告来看,各行政管理部门/单位基本上都能依法履职,在确保信息共享、联勤联动的基础上,积极开展相关管理和执法工作,并取得了一定的成绩,有效地维护了铁路上海站地区的社会秩序,维护了相对人的合法权益,确保了该地区的公共安全。

  从社会调查结果来看,100%的受调查者认为铁路上海站地区管委会在铁路上海站地区的工作情况优良,多数留言的受调查者表示希望铁路上海站地区管委会能更上一层楼;有96.66%的受调查者认为公安机关在铁路上海站的执法情况优良,部分受调查者建议公安部门继续加强现场执法,继续有效提升管理效果;有96.67%的受调查者认为城市管理执法部门在铁路上海站的执法情况优良,但是也存在60分以下的打分,显示城管部门的执法工作有进一步改进提升的空间;100%的受调查者认为环境保护部门在铁路上海站的执法情况优良,部分受调查者建议若能进一步增加绿化,则能起到锦上添花之效。

  (三) 关于对社会管理的促进作用

  评估组认为,《暂行规定》对加强铁路上海站的综合管理,维护正常的社会秩序起到了积极的促进作用,评价结论为“较好”。

  一是铁路上海站地区管理和执法相关责任主体的履职情况良好。如在治安管理方面,近5年来,站区治安派出所共破案288起,刑事拘留453人,行政拘留1248人,形成强大震慑效应。上海站轨道交通区域侵财案件立案数逐年减少,今年以来月均立案仅2起,较去年下降约99%,破案率约为63.6%,较去年上升约58.8个百分点,地域性、团伙型违法犯罪群体基本消灭,治安类警情大幅减少,“黄牛”“兜售”等治安乱象基本绝迹。又如在在交通管理方面。近5年来,在铁路上海站地区及周边道路共查处各类道路交通违法行为45.6万余起,会同交通行政执法部门开展“非法客运”打击整治1000余次,查获涉嫌从事非法营运车辆2180辆。期间,未发生特重大道路交通事故,切实保障了人民群众出行安全。再如,近五年,区城管执法局共对站区内开展执法检查5000余次,出动人员9000余人次,2000余车次,开展专项执法800余次,联合执法100余次。共办理一般程序案件、简易程序案件1400余件,累计罚款金额13余万元,处罚事项包括占用公共场所设摊经营、占用公共场所堆物、超出门窗经营、临时占用城市道路、擅自占用城市道路、乱悬挂、随意堆放建筑垃圾、擅自设置户外广告设施、未按规定设置封闭围栏、未将装修垃圾运至指定场所、夜间施工等。基本覆盖《上海市铁路上海站地区综合管理暂行规定》关于城管执法方面的内容。最后,管委办、区市场监管局、区建筑建材业管理中心等也根据各自的法定职责,在站区管理的统筹协调、无证无照经营管理、人力资源服务机构管理、建筑工地围墙管理等方面认真履责,有效促进了铁路上海站地区的社会管理。

  二是铁路上海站地区的环境和治安情况总体上得到了广泛认可。社会调查显示,一方面,有92.22%的受调查者认为铁路上海站地区综合管理下的环境非常好,有7.78%的受调查者认为铁路上海站地区综合管理下的环境好;另一方面,有93.33%的人认为铁路上海站的社会治安情况非常好,另有5.56%的人认为铁路上海站的社会治安情况好。

  (四)关于社会认可度

  评估组认为,《暂行规定》的社会认可度“较高”。

  社会调查结果显示,一方面受调查群体中,铁路上海站地区的经营业主对《暂行规定》的知晓度为100%,途径该区域的本市居民/居住证持有者/外来务工人员的知晓度为66.67%,刚到/途径上海的旅客的知晓度为16.67%,其他人群为7.69%。另一方面,在所有知道《暂行规定》的受调查者中熟悉《暂行办法》规定的,铁路上海站地区的经营业主为97.73%;途径该区域的本市居民/居住证持有者/外来务工人员为66.67%;其余的受调查者都表示一般。此外,社会调查结果还显示,《暂行规定》的规范作用得到了有效发挥。一是在知晓《暂行规定》的人群中,有92.06%的受调查者认为《暂行规定》对铁路上海站地区综合管理的维护的作用大。二是在知晓《暂行规定》的人群中,有90.48%的受调查者认为《暂行规定》对铁路上海站地区社会秩序的维护作用大。

  综上所述,通过对《暂行规定》立法目的实现情况、主要规定具体落实情况、对社会管理的促进作用以及社会认可度的分析,评估组认为,《暂行规定》的立法理念既符合当时本市经济、社会发展的客观需要,也具有一定的前瞻性,实施以来,通过各方的共同努力,基本实现了《暂行办法》加强铁路上海站地区的综合管理、维护正常的社会秩序的立法目的。

  三、分项评估

  结合本次后评估的目的及《暂行规定》的具体情况,对照6个一级指标、19个二级指标,对《暂行规定》在立法和实施方面的情况逐项进行了评估。具体评估结论如下:

  (一)合法性

  从本质上讲,合法性是立法文件必须符合客观规律,充分反映民意、科学理性、基本价值理念等。从形式上讲,合法性是立法必须符合立法权限、符合立法程序、不违背上位法的规定等。

  1、依据合法

  立法依据作为立法形式要件的全部意义在于说明“立法”这种要式行为中立法权的来源、效力位阶等,它是立法行为合法性的证明,而非内容合法性的证明。创制性立法,其权源来自《立法法》,就实施性立法而言,地方性法规的立法依据一般存在于法律之中,而政府规章的立法依据,可以是行政法规或者地方性法规。

  《暂行规定》属于区域性综合管理的地方政府规章,是地方政府根据区域面临的问题,有针对性地创设相关法律制度,做出相应规定,属于创制性立法。《立法法》第八十二条

  规定直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

  地方政府规章可以就

  属于本行政区域的具体行政管理事项做出规定。

  铁路上海站地区的管理,如临港新片区、张江综合保税区、浦东机场等一般,涉及的是城市内某一特定区域的管理事项,属于具象化的区域行政管理,因此即使没有直接立法依据,但仍然属于地方的立法权限。

  《暂行规定》虽然没有直接的上位法依据,但是由于其所规范的站区管理制度是对现有法律资源的整合,即在《暂行规定》确立的各种站区具体管理制度上,《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国道路交通安全法》《上海市城市道路管理条例》《上海市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《上海市市容环境卫生管理条例》《上海市环境保护条例》《上海市城乡规划条例》《无照经营查处取缔办法》《上海市城市道路管理条例》等,均可视为其立法依据。这种法律资源整合式立法,是《暂行规定》的一大特点。

  2、权限合法

  考察地方立法是否符合法定权限,即考察其立法主体的立法权限是否符合宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和立法法中的相关规定,是否违背法律保留原则、法律优先原则。

  从1998年起,各级公安机关针对铁路上海站的乱象,组织了多次大规模的清理整顿。为解决上海站的管理难题,全面提高站区综合管理水平,作为上海站站区公共秩序的主要管理主体的原上海市公安局闸北分局以“建立铁路上海站地区长效管理机制”为课题,通过召开恳谈会、走访、问卷调查等调研形式,总结近年来站区管理的成效与经验,分析治安管理中存在的问题和原因,探索长效管理机制。1998年8月6日,市委专门召开铁路上海站地区综合管理协调会议,明确职责,确立治理重点,提出了具体细致的工作目标。形成了由铁路上海站地区管理委员会和闸北区政府双重领导,站区管委会办公室具体组织、协调、督促,公安、工商、监察等管理部门各负其责的综合管理格局和工作机制。管委会办公室设在天目西路街道,在属地管理的基础上,对上海站这一枢纽区域,实施区别于一般属地管理的更有针对性的管理措施、监督措施等。这种按属地原则,通过区域性管委会进行治理的模式,上海在综合保税区、张江高新区、临港自贸区新片区、化工区、新天地、田子坊等特别区域落地实施。从治理手段上看,也相继出台了《上海市人民广场地区综合管理暂行规定》《上海浦东机场综合保税区管理办法》《上海市徐家汇地区综合管理规定》等地方政府规章。

  3、程序合法

  在法理学意义上,程序既是实体的保障,同时具有独立于实体内容而存在的价值。《规章制定程序条例》第十条

  规定:省、自治区、直辖市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的,应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。第十四条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作,也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。《暂行规定》是1998年9月26日,由上海市人民政府第62号令正式发布的,符合法定程序。2004年和2010年分别由市政府进行了打包修改并再次发布。从立法程序上看,符合法律法规的要求。

  4、内容合法

  立法内容的合法性,又被称为实质合法性,是指法律自身价值目标的正义性和法律内容的正统性。铁路上海站地区东起大统路,西至恒丰路,南临天目西路,北迄中兴路,面积为0.64平方公里,是连接外省市与本市之间的陆上交通枢纽。站区面积不大,但涉及治安秩序管理、道路交通管理、道路设施管理、绿化管理、市容管理、环境卫生管理、环境保护管理、建筑规划管理、文明施工管理等各方面的事项。这些管理事项,既有纳入网络化管理的城管综合执法,也有涉及建设、交通、绿化市容、环保等各主管部门的专业执法。设立管委会的目的,就是通过一个综合管理机关,统筹协调各方事务,齐抓共管,共同打造好上海站这个重要的长三角陆上交通门户。并且,近年来,执法事项向街道下沉、网络化执法力量不断加强,更加强调执法与管理的属地性。因此,从内容上看,《暂行规定》涵盖了管理区域的管理事项,并无违法情形的存在。

  (二)合理性

  本次评估将合理性的评估细化分为以下三项二级指标:

  1.正当性

  正当性是指立法机关在立法以及制度设计时,在主观上是否出于正当的动机,在客观上是否符合正当的目的。具体来说,一要符合公正、正义的基本价值观念。社会生活的基本价值体系,是国家法律秩序的基础和最高准则,法律制度的设计必须符合这些基本价值观念。二要符合人民的根本利益。三要符合社会公共利益,必须承认政府增进社会福利、维护公共安全和社会公共利益的重要性。

  一般而言,一个城市的火车站,都是治安环境较差、交通秩序较乱的地区。上海站是老站,地处城市中心,紧临南北高架,交通秩序先天不足,进站车辆停车困难,易堵塞交通,夜间管理警力较少,过往旅客、站区单位反响较大;治安顽症屡禁不绝,站区治安热点源较多,倒卖火车票、贩卖假发票等违法活动时有发生,旅馆拉客、个体行李搬运等活动极易引发治安、刑事案件;市容环境不够理想,站区乱招贴现象屡禁不止,夜间环境卫生状况不容乐观,无证设摊经营、围站叫卖兜售商品现象时有出现;此外,贩卖假烟、乱收费现象等也偶有发生。

  上述这些问题全和公共利益相关,影响旅客出行的体验和感觉,也使外地旅客进入上海时容易受到人身或财产的利益损害。因此,《暂行规定》的立法初衷,就是九龙治水——管理理念是以间接管理为主,强调协调监督。管理模式为“条包块管”,各派驻机构各自管理自身权责范围内的事务,管委会采用每周例会的方式统一协调各派驻机构,并负责对其监督。这种管理模式极大地节省了管理开支,并有效协调了各派驻机构的职能分配,在管委会的组织协调整合下,多部门能形成合力。《暂行规定》实施以来,站区的治安、市场秩序、环境卫生等乱象得到了改观,很好地满足了公共利益的要求。

  2.平等性

  平等对待是体现宪法确立的公民的平等权。平等对待要求立法机关在立法时杜绝一切不合理的差别,承认一些合理的差别,立法应当考虑弱势群体的倾斜保护。

  以《暂行规定》第十八条为例,因为站区内设有铁路运营的行李搬运服务,可以直接把旅客送上站台,因而具有天然的竞争优势。但其他从事搬运服务的经营者,可以给一些劳动能力单一的体力劳动者提供就业机会,满足旅客多样化的搬运需求。因此,从平等对待的角度,这一领域应当是开放的。只是,为了保证服务的规范有序,保证出现问题时便于追责,《暂行规定》规定在站区内从事经营性旅客行李搬运等劳务活动的,需要满足3个条件:第一,应当取得工商营业执照;第二,应当到管委会办公室备案;第三,应当遵循一系列服务规范。如明码标价,统一着装,佩带标志,搬运工具定点存放等。

  这些条文,体现了对市场不同主体平等性的要求。

  3.适应性

  要发展就要改革,而改革势必要突破现状,也可能触及到法律规范的底线。如果法律的规定不再适合改革发展的要求,成为改革的阻力和障碍,那就要进行修改。《暂行规定》在适应性方面的问题主要集中在管理体制方面。

  从兄弟省市的客观实践来看,全国有许多地方取消了火车站地区的综合管理规定,比如天津,徐州等。直接由站区综合管理办公室作为拥有独立行政执法资格的主体,按照当地《城市管理相对集中行政处罚权规定》等相关法规集中行使有关执法部门的行政执法权。

  实际上,考虑到当前执法权限不断下沉,城市网格化管理不断强化,相对集中行政处罚权大力推行等客观现状,在一般执法领域,管委会可以考虑从各行政部门获得授权,而在特殊的专业性较强的领域,站区管委会没有执法能力的,再报相关职能部门进行执法。

  从违法行为上看,在治安秩序得到极大改善的同时,像火车站这种人流密集地区,又会产生一些新的违法现象,如网红主播为了增加流量,实施怪异、吓人的行为,或是在公共场合有不雅行为,比如在南京火车站发生的未成年人被摸胸事件等,站区监察队在实施日常监察巡查的时候,应当进一步加强从公序良俗的角度对上述行为的处罚与治理。

  (三)协调性

  本次评估将协调性的评估细化分为以下三项二级指标:

  1.与同位法之间的协调性

  与同位法之间的协调性是指立法规定与其处于同一法律位阶的其他法律规范之间是否协调。《暂行规定》属创制性政府规章,没有相关同位法,因此不存在协调性的问题。

  2.与配套规范性文件的协调性

  与配套规范性文件的协调性是指立法与其内容紧密相关的规范性文件之间的协调性。上位法律规范一般过于抽象,执行步骤与细则需要由相关单位组织落实制定。但上海市并未制定以《暂行规定》为依据的配套规范性文件。评估组认为,即使没有配套的规范性文件,在多部门配合,管委会及其办公室协调组织下,《暂行规定》目前的实施效果还是比较良好。是否有必要制定相应的规范性文件,可以视未来的发展情况而定。

  3.与其他公共政策之间的协调性

  公共政策具有适时性和创造性,能够及时地适应变化的社会环境,反映社会利益的合理诉求。因此,需要评估立法与公共政策之间的协调性,保障和调整合理的社会利益。从这一角度来看,《暂行规定》实现了加强铁路上海站地区的综合管理,维护正常的社会秩序和公共安全这一立法目的,能够保障人民的生命财产安全、方便市民和旅客出行、创造文明宜居的友好环境,与《上海市城市总体规划(2017-2035 年)》建设“环境友好、经济发达、文化多元、安全宜居的城市”的目标愿景相一致。在城市建设更合理、城市运行更安全、城市发展可持续、城市环境更美好这一大目标下,实现了铁路上海站地区治理更有序、权力运行更规范。因此,与我市其他公共政策没有不协调之处,能够保障和调整合理的社会利益。

  (四)立法技术

  立法技术是指“依照一定之体例,遵循一定之格式,运用妥恰之词语(法律语言),以显示立法原则,并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文之过程”。立法技术的好坏,对于立法质量、立法实施,包括执法和守法均有非常直接和重大的影响。本次评估将立法技术指标细化分为以下二项二级指标:

  1.文本结构的完整性

  《暂行规定》在文本结构上由二十二条构成,涵盖了目的依据、适用范围、管理机关、治安、交通、绿化、市容、环保、建筑规划施工等管理事项、执法部门、处罚程序、复议诉讼等内容。从整体上来看,结构完备,首尾照应,立法思路清晰。

  2.立法语言的准确性

  因2015年11月,本市实施闸北、静安两区行政区划调,撤销闸北区静安区建制,设立新的静安区,因此涉及到的原闸北区相关机构名称,需要适时变更名称。除此之外,《暂行规定》均使用法律规范用语来表达规章的意图与指示,法律规范语言精准、明确,不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。《暂行规定》的内在逻辑严密。在内容上,以治安和交通为重点,涵盖了综合管理所涉及的各个事项,突出分类管理、明确责任、细化要求,力求降低监管成本,提高管理效率。在体例上,避免大而全,突出重点、精准简洁,对当时法律法规和规章中直接适用于上海站管理的规定,如道路设施、市容、环境卫生和保护、建筑规划和文明施工等内容,采用概述方法以简化文本。其所设定的法律责任也与其预设的行为义务相互呼应。所以《暂行规定》结构严谨,内容前后照应、清晰明了,具备逻辑的严密性。

  但从具体内容上看,还有以下两点需要在修法时加以强化:一是修正相关内容。因距离2010年《暂行规定》修订后,已经过去十年。这十年当中,除《上海市城市道路管理条例》在2010年之后未修正外,相关地方性法规和规章大部分都有修正,比如,《暂行规定》第十条、第十一条、第十三条、第十四条涉及的《上海市绿化条例》《上海市市容环境卫生管理条例》《上海市环境保护条例》《上海市城乡规划条例》均于2018年12月修正,第十五条涉及的《上海市建设工程文明施工管理规定》于2019年8月修正,与之相关的内容条款需要对比修正和补充完善。二是规范新生事物。近十年出现了很多新生事物,如网约车、共享单车、垃圾分类等等,铁路上海站地区作为主要的交通枢纽,人流和客流密度十分之大,对于网约车、共享单车、垃圾分类的管理必须加以规范,相关内容亦应补充完善。

  综上所述,评估认为,无论是从文本结构,还是从立法语言来看,在当时的立法背景下,作为实施性立法,其立法技术较为成熟,不存在大的问题。为顺应时代发展和立法进步,应对有关内容加以补充完善。

  (五)专业管理制度

  对专业管理制度的评估,主要是评估立法所设立的专业管理制度的内容及规定是否反映了所调整领域的内在规律,与客观规律的相符程度,以及实际的效果如何。本次评估将专业管理制度的评估细化分为以下三项二级指标:

  1.专业性

  专业性强调立法规定必须与社会实际相一致,不仅要避免相关规定滞后于社会实际,也要防止相关规定过于超前,而导致规定无法执行,造成不必要的社会浪费或者政府强行推进而得不偿失。评估组认为,《暂行规定》作为一部管理铁路上海站地区治安、环境卫生、交通秩序等综合管理的政府规章,主要负责的是行政管理领域,涉及到的行业专业性较弱,因此相关条款基本都属于指引性条款类型。如第七条规定,“进入地区的单位和个人应当自觉维护社会公共秩序和公共安全。对扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理秩序的行为,由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》及有关规定予以处罚。”同理,基于上海站地区的特殊性,对交通畅通的管理、对环境卫生的管理等都凸现了特殊区域突出行政管理而行业专业管理较弱的特点。

  2.可操作性

  可操作性,是指立法既要充分考虑管理相对人自觉守法的可能性和可行性,又要充分考虑行政执法机构及执法人员有效执行法律的可能性和可行性,以确保相关规定的实际操作和实施。评估组认为,从整体上来看,《暂行规定》可操作性较强。比如,《暂行规定》的第六条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十九条、第二十条的规定,都是涉及到区城管执法部门的执法和管理事项。实践证明,《暂行规定》实施以来,铁路上海站地区的无序设摊、跨门经营、擅自占道等违法现象得到遏制,总体上看,《暂行规定》的操作性较强。

  3.实效性

  专业管理制度的实效性,强调立法时所设计制度的目标和要求是否被转化为现实,并对社会产生积极的规范促进作用。《暂行规定》通过明确指定行政管理部门的方式,将铁路上海站地区涉及的12项管理事项的管理和执法权限分别授予了管委办、公安、城管、市场监管等部门,他们分别开展相关事项的管理和执法工作。调查结果显示,除了这些制度授权本身具有的合理性和可操作性外,实践证明这些管理制度的执行也是卓有成效的。社会调查显示,所有部门的工作成效所获得的社会满意度都在96%以上。

  (六)实施效果

  1.公众的知晓度

  立法实施的实际情况,不仅指其在实施过程中所带来的客观结果,同时也包括公众、尤其是立法所调整的法律关系主体对该制度的认知和认同情况。一般情况下,只有当社会公众及相关主体对立法持认同态度时,立法才能够得到有效的实施。社会调查结果显示,一方面受调查群体中,铁路上海站地区的经营业主对《暂行规定》的知晓度为100%,途径该区域的本市居民/居住证持有者/外来务工人员的知晓度为66.67%,刚到/途径上海的旅客的知晓度为16.67%,其他人群为7.69%。另一方面,在所有知道《暂行规定》的受调查者中熟悉《暂行办法》规定的,铁路上海站地区的经营业主为97.73%;途径该区域的本市居民/居住证持有者/外来务工人员为66.67%;其余的受调查者都表示一般。由此可见,《暂行规定》的社会知晓度还属于较高的范围。

  2.公众的认可度

  认可度是指公众、尤其是立法所调整的法律关系主体对立法规定的认可和信任程度。当各方主体对立法规定持认可态度时,不仅自己会自觉守法,还会积极地维护法律的实施,推动立法目的的实现。这时,立法目的实现的可能性也较大;反之,当各方主体抱有抵触情绪时,立法实施的阻力就会增加,立法实施的成本也会增加。

  社会调查显示,《暂行规定》的公众的认可度很高。一是在知晓《暂行规定》的人群中,有92.06%的受调查者认为《暂行规定》对铁路上海站地区综合管理的维护的作用大。二是在知晓《暂行规定》的人群中,有90.48%的受调查者认为《暂行规定》对铁路上海站地区社会秩序的维护作用大。

  3.守法有效性

  如果每一项立法规定都需要借助于行政执法活动才能实现,那么立法规定的实现必然是低效的。评估组通过调研发现,有部分行政相对人自觉守法的意识不够强。主要表现为:一是每年的社会治安案件数虽有所下降,但绝对数仍然处于较高状态。二是每年违反交通行政管理的案件时有发生,特别是非法客运的现象屡禁不绝,影响到上海站地区的交通有序。因此,在社会治安和交通管理方面,相对人的守法意识有待进一步提高。

  4.执法的有效性

  从对执法效果的评价来看,执法效果的评价是指对行政执法行为所产生效果的评价。经过调研,评估组普遍认为,《暂行规定》的立法目的基本实现;上海站地区管委会全面履行了《暂行规定》所规定的各项管理职责;《暂行规定》设定制度基本达到了制度设定的初衷。社会调查的受访者对《暂行规定》相关行政管理部门的行政执法及其效能给予了高度评价。

  四、具体评估建议

  对照立法后评估指标体系,通过对《暂行规定》的全面评估,从总体上来看,《暂行规定》立法质量较高,立法执行情况较好。但是随着本市社会经济发展,以及本市行政管理体制和机构改革的推进,《暂行规定》也面临着与时俱进的需要,为此评估组建议适时启动《暂行规定》的修订工作,并在以下三个方面做出修改:

  (一)管理体制改革成为铁路上海站地区腾飞的一种或然选项

  从目前铁路上海站地区的管理实践上看,铁路上海站地区的现行的管理体制是有效的。但是从铁路上海站地区的长远发展来看,这一管理体制并不一定是最优的选择。

  首先,《暂行规定》将“上海市铁路上海站地区管理委员会”确立为站区管理者,负责审议地区综合管理的总体方案,研究、部署地区综合管理的重要事项,协调、处理地区综合管理的重大问题。同时又明确“闸北区人民政府负责本规定的组织实施”。由此一来,管委会与区政府的关系,以及接收双重领导的铁路上海站地区管理委员会办公室与天目西路街道的关系问题就成为需要在法律层面予以明确,但《暂行规定》却未能明确予以规定的内容。

  其次,除治安秩序管理和道路交通管理这两项警勤类执法事项以外,《暂行规定》将道路设施管理、绿化管理、市容管理、环境卫生管理、环境保护管理、建筑规划管理、文明施工管理等事项分别指定专业管理部门开展相关专业管理和执法活动,并由管委会负责督促相关管理部门依法履行各自的管理职责。而另一方面,为确保站区日常管理的有序开展,管委办又不得不通过政府购买服务的方式,成立铁路上海站地区综合管理大队来行使日常管理权,从而在实际上造成人力资源的浪费,以及管理体制与块区社会经济整体发展需求不协调的矛盾,在一定程度上不利于铁路上海站地区的腾飞。这一问题在当前城管执法力量相关的人财物全部下沉到街道层面的背景下,显得更加突出。

  为此,评估组建议《暂行规定》的修订中,可以在以下两种模式中选择一种,并据此进行相关条款的修改:

  1.模式一:着眼铁路上海站地区的未来发展,坚持属地管理原则,将目前实践操作中的“块管”模式予以固化,对管委会职责通过列举的方式予以明确。同时,从性质上明确管委办为政府派出机构,具有在站区独立行使管理权和除警勤类执法事项以外的所有与管理事项相关的行政执法权。从而在管理体制上理顺条块关系,为铁路上海站地区未来经济发展和社会进步奠定坚实的体制基础。

  2.模式二:坚持当前的理论上实行的“条包块管”模式,通过进一步明确具体执法事项涉及的相关行政管理部门,以及为管委办每年通过政府购买服务的方式,确保铁路上海站地区综合管理大队的正常运作,而在市、区两级财政建立逐年稳步增长的财政保障机制,进一步优化铁路上海站地区综合管理,确保地区的社会秩序和公共安全。

  (二)为有效应对新形势新问题新要求,亟需在法律层面明确应对措施

  《暂行规定》颁布实施22年以来,虽然历经了两次修改,基本确保了《暂行规定》的适应性,但是随着改革开放的深入,本市“五个中心”建设的稳步推进,长三角一体化国家战略的实施,以及铁路上海站地区本身发展的客观需要,铁路上海站区域管理面临的问题也发生了较大变化。在上世纪末还显得比较严重的比如交通、环保、绿化、市容、规划等问题,经过这些年管委办和相关行政管理部门的共同努力,基本都已经得到了有效的治理,并已经逐步下降成为站区管理所要面对的一类相对次要的问题。相反,随着社会的发展,共享经济的拓展,大数据时代先进技术的应用等,一些软环境的治理问题,如拉客、黑旅馆、黑中介、小广告;依托互联网,在站区进行钓鱼的各种诈骗、卖淫、赌博等;在站区可能发生的群体性事件的排查与处置;还有从管制政府向服务政府转化过程中的各种服务水平的提升等内容,都需要在《暂行规定》中予以体现。此外,新冠疫情下各种防疫、隔离措施的实施中产生的新内容,以及一些有关公共卫生的保障性制度也需要增补到《暂行规定》之中。

  (三) 依据本市行政区划的调整以及相对集中行政处罚权的推进需要作适应性的修正

  1.行政区划的调整

  2015年11月,上海市委、市政府宣布“国务院关于同意上海市调整部分行政区划的批复”,撤销闸北区、静安区,设立新的静安区。2016年3月,原静安、原闸北区“撤二建一”工作完成。为此《暂行规定》中关于闸北区的相关表述应当根据行政区划的变化做出修正。

  2.相对集中行政处罚权的推进

  随着相对集中行政处罚权工作的稳步推进,一批原来由专业行政管理部门行使的行政处罚权被移交给城市管理执法部门行使,如根据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第十一条规定,以及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条规定的相关内容,《暂行规定》第十三条涉及的环境保护管理事项已经由上海市静安区生态环境局移交给静安区城市管理执法部门,由其行使。因此在《暂行规定》的修订中,相关的内容应当做出适应性修改。

  静安区人民政府

  2020年10月28日

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