《上海市土地储备办法》立法后评估报告

印发日期:2021-01-22      发布日期:2021-01-22

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  摘  要

  2017年,上海市政府发布了《上海市规章立法后评估办法》(沪府发[2017]88号),对需要进行立法后评估的法规性文件做了规定。《上海市土地储备办法》(以下简称《办法》)2004年颁布实施,2010年修订,已实施16年,应当纳入评估范围。作为《办法》的实施部门,上海市规划和自然资源局组织开展了评估工作。评估过程中,通过文献检索,搜集整理了国家及本市土地储备法律法规政策;通过对相关专家的访谈,了解了本市土地储备的实际运作过程;通过整理主管部门提供的相关信息,了解了《办法》在实施过程中取得的成果、遇到的问题、面临的工作难点等,在此基础上,进行了全面评估,形成了评估报告。

  本次评估采用了7项一级,22项二级指标组成的评估体系。《办法》规定的土地储备制度属于国家土地管理制度的组成部分,是国家通过土地储备、土地供应实现对土地市场宏观调控目的的工具,并不涉及土地征收等土地所有权取得的具体过程,与公众不产生直接的权利义务关系,立法的合法性、合理性、协调性和实效性是本次评估的重点。

  评估的主要结论是:

  1、《办法》及其《上海市土地储备办法实施细则》(沪府发[2004]41号)(以下简称《实施细则》,已失效)的正式施行,是对本市土地储备制度改革发展成果的确立和巩固,为上海土地储备体系的建立提供了明确直接的法律依据。

  2、《办法》首次以立法形式明确了土地储备的目的依据、管理部门、储备机构、储备范围、储备分工、储备计划、立项、规划和用地、储备补偿、储备决策等具体事项,构建并完善了上海的土地储备模式。

  3、《办法》在增强政府宏观调控能力、保护耕地、优化城市土地资源配置,盘活存量土地资产,筹集城市建设资金、推进市政工程实施和大型居住基地建设等方面发挥了巨大作用。

  4、《办法》目前所规定的内容,与国家层面关于土地储备相关文件相比较,在范围和部分表述等方面不尽相同,建议在将来进行修订时进一步加强衔接,并结合当前工作实际进一步完善和细化相关规定。

  关键词:土地储备  立法后评估

  引 言

  土地储备工作,是指市、区(县)政府委托土地储备机构,依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划,对依法征收、收回、收购或者其它依法获取的土地,先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以收储,再按照土地供应计划交付供地的行为。上海是我国首个组建土地储备机构的城市,20多年来,上海土地储备工作由粗放式向精细化不断发展,对推动上海建设“四个中心”和国际化大都市建设发挥了重要的支撑作用。在新时代资源环境紧约束、国土空间规划体系变革的总体背景下,要落实好“上海2035”国土空间规划管理,有必要进一步健全和完善土地储备制度,探索高密度超大城市可持续发展的新模式,形成动态维护和监督管理的全过程土地储备运作机制。《办法》作为我市土地储备领域的基础性地方政府规章,有必要结合现状从合法性、合理性、协调性、科学性等方面予以评估,掌握《办法》颁布后好的经验和做法,分析可能存在的问题和不足,为后续立改废提供依据。

  一、评估方法及评估过程

  (一)评估方法

  针对《办法》的特点,评估过程中主要采用了以下方法:

  1、历史研究

  结合《办法》立法背景及上海土地储备制度实施的过程,了解本市土地储备制度产生、发展以及目前所处阶段,并对其未来发展趋势进行研判。

  2、专家访谈

  土地储备制度是一项十分专业的制度,因此,对相关专家进行访谈是重要的评估工作方式,通过访谈充分了解上海土地储备的特色、制度发展过程中遇到的问题以及可能的解决方案。

  3、文献研究

  搜集国家和地方关于土地储备颁布的各项法律法规和规范性文件,从中梳理出国家对土地储备监管理念及监管方式的发展变化趋势,结合地方土地储备发展情况,提出相应的对策建议。

  (二)评估过程

  1、工作部署(2020年5月)

  启动评估工作,研究评估工作内容、制定评估工作方案、落实分工。

  2、实施阶段(2020年6-7月)

  开展调查研究,搜集整理《办法》在实施过程中存在的问题以及各方评估意见和建议。

  3、汇评阶段(2020年8月)

  分析评估意见和建议,并得出初步评估结论。

  4、报告形成阶段(2020年9月)

  对初步评估结论进行研究论证并完成评估报告。

  5、修改完善阶段(2020年10月)

  修改完善评估报告。

  二、总体评估结论

  (一)《办法》是对本市土地储备制度改革发展成果的确立和巩固

  上海土地储备探索源于上海土地使用制度改革。1996年10月成立了全国第一家土地发展中心,标志着上海土地收购、储备工作启动。2001年4月30日,国务院发布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15 号)明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”各区(县)自2001起,相继成立了土地储备机构,市政府为实施重大项目也赋予了若干企业平台土地储备职能。2004年8月,《上海市土地储备办法》和随后发布的《实施细则》正式施行,确立和巩固本市土地储备制度的改革发展成果,标志着上海土地储备制度进入法制化轨道。

  (二)《办法》确立了本市土地储备的基本制度框架

  《办法》首次以立法形式明确了土地储备的目的依据、管理部门、储备机构、储备范围、储备分工、储备计划、土地储备项目的立项、规划和用地、储备补偿、储备决策等具体制度,构建了土地储备基本制度框架,逐步协调、理顺了土地储备中的各方关系。

  (三)《办法》的实施在盘活城市存量土地、优化土地资源配置,加强和改善政府对土地的宏观调控,有效实现国有土地资产保值增值等方面发挥了重要作用

  《办法》的实施,使土地储备项目实现规范化运作,与全市和各区(县)国民经济和社会发展规划有效衔接。为实现建设用地总量控制,存量优化、流量增效和质量提高,优化建设用地结构,满足城市发展的用地需求,增强了政府宏观调控能力,实现土地资产保值增值发挥了重要作用。

  (四)《办法》所规定的内容,与国家层面关于土地储备相关文件相比较,在范围和部分表述等方面不尽相同

  《办法》颁行于2004年。而自 2006 年以来,国土资源部、财政部等国家部委先后出台一系列关于土地储备的管理规定,对土地储备模式、储备资金会计核算、融资管理、预算管理、机构名录等做出了一系列规定。国土资源部、财政部、中国人民银行2007年印发《土地储备管理办法》(国土资发[2007]277号)。2018年,上述三家单位加上银监局颁布了新的《土地储备管理办法》

  (国土资规[2017]17号),以“完善土地储备制度,加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”为总则,对土地储备各方面内容做出新的规定。《办法》确立的土地储备体系与其基本一致,但在范围和部分表述等方面不尽相同,建议在今后的修法中应进一步加强衔接。

  三、分项评估结论

  结合本次立法后评估的目的及《办法》的具体情况,重点从合法性、合理性、协调性、科学性、立法技术、实效性等六个方面进行逐项评估,情况如下:

  (一)合法性

  包括四个方面:

  1、立法依据合法

  《办法》第一条开宗明义地明确了其立法依据是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》。《土地管理法》确立了我国的基本土地制度、用途管制制度、权属制度等。《城市房地产管理法》从开发用地的角度规定了土地使用权的取得、房屋征收等与土地储备密切相关的内容。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》是国务院规范性文件,颁布于2001年,从“严格控制建设用地供应总量、

  严格实行国有土地有偿使用制度、规范土地审批的行政行为”等方面对土地管理的各项政策进行详细阐述,确定了土地利用的各项方针政策。《办法》将上述法律法规作为《办法》的立法依据是合理的。

  2、符合法定权限

  土地储备属于本行政区域的具体行政管理事项,符合地方政府规章的立法权限。在国家统一的土地储备体系下,各地方土地市场发展利用水平、土地市场的规模不同,国家允许地方结合本地情况,做出具体规定。

  3、符合法定程序

  《办法》于2004年由市政府按照法定立法程序制定,并于2010年12月6日,由上海市人民政府第92次常务会议审议通过 《上海市人民政府关于修改〈上海市农机事故处理暂行规定〉等148件市政府规章的决定》进行了修改。因此,《办法》的出台,符合法定程序,将本市土地储备工作纳入法制化轨道。

  4、内容合法

  从立法目的上看,《办法》第一条确立其立法目的是“为了加强政府对土地市场的调控,有序实施城市规划,深化土地使用制度改革”。这与《土地管理法》“加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展”的立法目的是一致的。

  从储备范围上看,《办法》规定的储备范围包括:滩涂围垦成陆并经验收合格的土地;

  拟转为经营性建设用地的原国有农用地;

  拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地;

  拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地;

  土地管理部门依法收回的闲置国有土地;

  市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。采用列举加兜底条款的规定。《土地储备管理办法》规定的储备范围包括:依法收回的国有土地;收购的土地;行使优先购买权取得的土地;已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地;其他依法取得的土地。二者在种类上基本一致,《办法》中关于围垦成陆的土地,属于其他依法取得土地的范畴。

  从管理体制上看,《办法》确立了土地管理工作领导小组,到投资、规划、土地、建设等政府职能部门,再到土地储备机构的三级管理体制。领导小组负责审核批准本市土地储备计划,协调解决土地储备中的重大问题。在领导小组领导下,市房地资源局负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理;区(县)土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。市和区(县)投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定,履行土地储备项目的相关审批职责。

  从储备计划上看,实施计划管理是土地储备的一项核心制度,《办法》第八条规定:“本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调,与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。

  市规划国土资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门,在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划,经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。”《土地储备管理办法》则要求根据城市建设发展和土地市场调控的需要,结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素,合理制定年度土地储备计划。对年度土地储备计划内容应包括做出详细规定。

  与国家相比,《办法》对土地储备计划的内容未作具体要求,对三年滚动计划未做要求。《实施细则》第三条则明确规定“由市房地资源局会同市发展改革委等有关部门编制本市土地储备三年计划,作为编制土地储备年度计划的依据。”并在第七条规定了土地储备计划包括计划建议、计划编制、审核批准、分解下达的整个过程。

  综上,《办法》确立的各项具体内容合法有效,体系较完备,运行良好。

  (二)合理性

  包括两个方面:

  1、正当性

  土地是一种不可再生的自然资源,是人类生存的载体,是社会生活和生产的基础性资源,也是国家建设和发展的根本。土地储备制度有利于土地资源的合理利用及开发,能够促进国家建设持续高水平发展。政府委托土地储备机构对依法征收、收回、收购等的土地予以存储,再按照土地供应计划交付供地,形成一个土地管理的闭环,目的是为了土地资源的合理利用,为了实现国家对土地市场的宏观调控,具有明显的正当性。

  2、与改革发展的同步性

  上海土地储备工作起步较早,在土地储备实施过程中聚焦重大项目、重大工程建设、新城和新市镇建设及旧区改造等民生工程,在保障土地供应、优化营商环境、落实国土空间规划、促进节约集约用地、服务民生和落实生态文明建设等方面发挥了重大作用。但对标“上海2035”国土空间规划管理要求以及高质量土地储备的自身诉求,《办法》在改革发展的同步性上仍有进一步改进的空间。比如《办法》第十四条规定了储备信息统计制度,《实施细则》第十三条也规定:“本市建立统一的土地储备信息库,对土地储备实行动态、全程管理。” 但目前上海土地储备全要素信息系统建设还在推进中,全市土地储备管理相关要素的底数和变化情况还无法完全及时准确掌握。因此,更高标准的土地储备信息化建设的要求,应当在《办法》中得到体现。

  (三)协调性

  包括四个方面:

  1、与相关同位法之间的协调性

  《办法》相关的政府规章主要是《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》,其对作为土地储备的前序工作——房屋征收与补偿做出了具体规定。依据该实施细则第八条实施房屋征收并作为建设用地向社会供应,其间必然需经过纳入土地储备过程。

  从土地储备管理相关政策文件来看,与《办法》密切相关的是国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2017年联合修订的《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》从法律效力上看,属于部门规范性文件。《立法法》第八十二条规定,部门规章和地方政府规章在法律效力上属于同一层级,但从土地行政管理的特点及中央对地方工作指导的角度,

  《土地储备管理办法》颁布于2017年,更好地体现了中央最新的土地储备管理理念,无论是在地方政府工作层面还是考虑到《办法》的修订,都应当充分对标该规范性文件。《土地储备管理办法》对土地储备业务全流程管理作了四方面规定。一是加强土地储备计划管理。细化了年度土地储备计划的编制内容,规定了报批程序,提出各地应编制土地储备3年滚动计划,作为指导未来3年土地储备工作的依据。二是明晰土地入库储备的标准。为保证“净地”供应,规定存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等问题的地块不得入库储备。土地储备机构要审核入库土地的取得方式和补偿情况,理清权属关系,确保地块产权清晰。三是明确储备土地不动产登记管理。依据《不动产登记暂行条例》,对储备土地办理不动产登记进行了规范表述。四是细化了前期开发与管护的具体规定。详细规定了储备土地前期开发、管护、临时利用的内容、方式和程序,提出了评估入库储备土地资产的要求。《办法》对上述内容或者较为笼统宽泛,或者缺乏相关规定,还需要进一步具体细化,例如土地储备流程、操作与国家规定不符等。

  2、与配套规范性文件的协调性

  与《办法》相关的配套规范性文件主要为《实施细则》。《实施细则》对《办法》规定的各项具体制度进行了实施性细化。比如市土地储备中心和区县土地储备机构的分工以及在联合储备的投资比例;土地储备计划的编制流程;储备地块的前期开发立项程序;划拨土地的储备程序;对储备计划实施情况的监督检查等,保证了《办法》的有效实施。

  《办法》本身与已经存在的配套规范性文件并不存在协调性的问题,但都与现有的土地储备管理工作机制存在一定程度的脱节,有待进一步理顺。

  3、与其他公共政策之间的协调性

  上海市实施土地储备的目的是为了进一步深化国有土地使用制度的改革,增强政府对土地供给的宏观调控力度,盘活土地存量,规范供地方式,优化投资环境。

  土地储备在“条”上涉及规划资源、发改、建设、财政、水务、生态环境等多个部门,在“块”上则涉及各区。涉及到的公共政策主要是上海市人民政府办公厅转发的市发展改革委等四部门《关于进一步规范本市土地储备项目审批工作若干意见的通知》(沪府办〔2017〕79号)。各区也纷纷出台土地储备工作的规范性文件。

  《办法》与土地储备相关公共政策呈现互相配合、协调融合发展的态势。

  (四)科学性

  包括两个方面:

  1、科学性

  《办法》规定的主要制度,尽管具体操作上已略有改变,但目前均仍在执行,证明《办法》立法时具有足够的科学性和前瞻性。但在个别条款上,存在进一步研究的必要。比如,《办法》第五条和第七条分别规定了本市的三类土地储备机构,以及三类机构可以储备的土地类别。但三类机构之间的法律关系,及其在土地储备中的具体分工和职责权限,应当在《办法》中进一步明确。

  2、可操作性

  从调研情况来看,《办法》可操作性总体上得到较普遍的认可。但部分制度规定仍较为原则,有待进一步明确或制定专门的配套文件。比如,《办法》第十六条(资金管理)规定:“储备地块出让所得的价款中,属于土地使用权出让金的部分,由受让人支付给土地管理部门;属于土地前期开发费用的部分,由受让人支付给土地储备机构,并在扣除土地储备的成本开支和管理费后,纳入土地储备专项资金。

  土地储备专项资金的设立、使用和管理办法,由市财政局会同市规划国土资源局另行规定。”但目前尚无该土地储备专项资金的配套规定。

  (五)实效性

  包括四个方面:

  1、行政执法的有效性

  总体上,《办法》执法有效性较好。比如,《办法》第十七条

  第一款规定了土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。这是行政主管部门对下属事业单位的行政监督。第二款规定财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计,审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。

  这是从资金端对土地储备的行为进行外部监督。《实施细则》第十六条规定:“市和区县土地管理部门应当定期检查土地储备年度计划的执行情况。市发展改革委、市财政局和市房地资源局应当定期检查土地储备专项资金的使用情况。财政、审计部门应当定期对土地储备的成本、开支以及土地储备机构的财务状况进行核查、审计。规划、土地管理部门应当定期对储备地块的临时利用情况进行检查。”《办法》及《实施细则》确立的各项定期检查制度,保证了执法的有效性。

  2、守法的有效性

  从守法的有效性上看,土地储备是个相对封闭的过程。政府根据经济发展状况和国民经济和社会发展规划确立的发展目标,制定年度土地储备计划,对列入计划的土地进行收储,包括前期的土地征收,农地转建设用地审批等程序。以旧改为例,旧改办把项目地块列入旧改计划,发改委把该项目排入今年的储备计划,土地储备中心进行两清资料调查,编制投资估算和评估报告,组织专家认证、评审然后报发改委审批,项目正式启动。在此过程中,政府各职能部门和土地储备机构,对《办法》的严格遵守,保证了本市土地储备制度的规范运作。

  3、与社会经济发展的相适应性

  《办法》与其他法律相比,与经济发展和国家及地方的宏观经济政策密切相关。土地储备工作与土地有偿使用制度的建立与完善、土地市场的培育与发展密不可分。其发展充分体现了土地资源配置方式由计划向市场配置转变,土地利用方式由粗放型向集约型转变,土地管理从资源管理向资源资产资本一体化管理并重转变的过程。《办法》的实施,保证政府通过控制土地的供应量,抑制土地投机,防止地价非理性上涨,很好地发挥了调控手段的作用。作为一种调控手段,土地储备制度一定要与经济发展相适应,通过扩大或收缩土地储备的范围,实现对经济发展或刺激或抑制的制度作用。

  4、专业管理制度的有效性

  对土地储备的各项专业管理制度,如储备地块的前期开发立项、土地储备的信息库、对土地储备计划的定期检查等,《办法》制定时,土地储备制度处于创制的阶段,尽管总体构架相对完整,能够保证工作的有效开展,但也存在各种规定不够具体,操作层面缺乏程序规范的问题。《实施细则》部分弥补了这一问题,但其已失效。建议未来可以在充分论证的基础上,对《办法》的内容进行细化完善,进一步增强操作性。

  (六)关于立法技术

  包括两个方面:

  1、文本结构的完整性

  《办法》在文本上共20条,第1-5条为总纲部分,主要为明确了土地储备的目的依据、管理部门、储备机构等;第6-10条内容为土地储备流程管理,具体包括储备范围,储备分工,储备计划,储备地块的立项、规划和用地和储备地块的补偿安置等;第11-16条对土地储备管理的配套建设作出了相关规定,具体包括储备地块的基础性建设、权属证明、临时利用、储备信息统计、供应、资金管理等;第17-18条为监督检查和法律责任;第19-20条主要是对相关概念的解释权和施行日期作出规定。

  从整体上来看,文本结构较为完整,但在监督检查和法律责任方面相对薄弱。《办法》中对于“监督检查”仅限于第十七条,对于“违法行为的处理”仅限于第十八条。而《管理办法》作为部门规范性文件,专门设置了第六章《监管责任》共三条从信息化监管、部门分工监管以及联合监管机制等方面对行政管理部门设置了监管职责。

  2、立法语言的准确性

  《办法》立法语言准确规范,在语言逻辑和内部结构方面不存在相互矛盾和冲突的问题。

  四、《办法》修订完善的建议

  (一)进一步研究确定土地储备的范围

  对《办法》第六条规定的土地储备范围进行调整,对于本市滩涂围垦成陆的土地,是否纳入土地储备范围进行研究;或者对圈围成陆土地履行必要的土地性质确认程序后再决定是否纳入土地储备范围。

  (二)充实计划、规划内容,强化对土地储备工作的引领

  对《办法》第八条储备计划,在计划内容上按照国家规定进行扩充,增加三年滚动计划的相关内容,明确储备计划应包括上年度储备土地结转情况;本年度新增储备土地计划、前期开发计划、供应计划、临时管护计划以及年度土地储备资金需求总量等内容。实现对土地储备资源的动态管理,确立储备计划的核心作用。同时对储备计划的制定与审批程序做细化规定。

  对标“上海2035”,在国民经济和社会发展规划及城乡规划的基础上,制定中观层面的土地储备规划,以服务重大项目与民生工程、平衡资金投入和出让收益、统筹存量项目和新增项目等为原则,确定全市土地储备重点分区和用地结构,有效指导各区土地储备计划的编制和管理,保证土地储备计划的连续性。

  (三)加强土地储备信息化建设

  以上海市规划资源系统信息平台为基础,构建覆盖全市范围的全口径、动态化、全要素的土地储备信息管理系统。在《办法》确立的土地储备信息统计制度的基础上,将储备地块的基本情况、前期开发情况和临时利用情况、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息等,全部纳入信息报送系统。并对违法报送行为进行相应问责。

  (四)进一步明确各储备机构之间的关系

  建议在《办法》在第五条储备机构中应明确市、区两级土地储备机构的职责权限;市、区联合储备项目的实施条件和启动程序;明确市土地中心与各分中心之间的法律关系。建议市土地储备中心建立土地储备机构工作交流平台,加强各级土地储备机构的相互沟通,定期开展工作交流和讨论。

  (五)强化土地储备资金管理

  以《办法》第十六条资金管理为抓手,制定土地储备专项资金管理办法,从项目立项的投资估算审核,到项目实施过程中的投资监理动态审核,再到最终的成本认定的全周期资金监管。

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