市政府新闻发布会问答实录(2021年5月26日) 2021-05-28 来源:市政府新闻办
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  新华社:在推进旧区改造中,上海提出了从“拆改留”向“留改拆”的理念转变,怎么把新理念落在实处?怎么看保护和改造的关系?

  马韧:上海有丰富的城市肌理和历史风貌文化资源,是非常宝贵的“家当”,同时也是城市记忆,这亟待保留保护。它们与推进旧改、改善民生高度叠合。近年来,市委市政府将旧区改造工作指导思想从“拆改留并重,以拆除为主”转变为“留改拆并举,以保留保护为主”,提出了“坚持‘留改拆’并举,深化城市有机更新,进一步改善市民群众居住条件”的工作新要求。当前正在推进的旧改地块,绝大部分都有保留保护的要求,占比很高。

  在具体推进工作中,一方面,我们以“重民意”为出发点,着重建章立制,在全国率先实行旧改征收“两轮征询”制度,将政府责任、百姓意愿、社会评判有机结合起来,由居民决定“愿不愿意改”和“如何改”。同时,以“信息化”和强化行业外部监督为抓手,深入推进依法征收和阳光征收,确保房屋征收“公开、公平、公正”,保障居民合法权益。近两年,各区旧改征收基地基本上都能90%以上的高比例生效,甚至部分地块在签约期内达到100%签约,说明居民群众很拥护、很支持。

  另一方面,作为本市旧改牵头部门,我们牢固树立“保护文化遗产也是政绩”的思想观念,强化保护和传承历史文化遗产的政治自觉,恰当处理好眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系;积极统筹好保护与发展的关系,聚焦体系和制度建设,坚持创造性转化和创新性发展,让历史文化保护成果更多惠及人民群众。为此,针对上海拥有一定历史保护价值的地块,我们本着“保护第一,开发第二”的原则,重塑旧改流程,将土地征收与规划环节从串联改为并联,在地块启动征收之时,同步启动规划。这些地块由专家团队进行风貌评估,确定保护性开发框架,在空间功能、空间布局、开发容量等方面提出要求。为了留住城市文脉,强化风貌保护和肌理保留,管理部门多策并举,既注重保护单体建筑,也注重保护街巷街区格局,还注重保护好历史地段、自然景观、人文环境,以常态化、制度化、科学化的管理机制实现系统完整保护。在保护中,也更加关注了城市功能完善与品质提升,既保护好空间格局和建筑特色,也注重人文关怀,让历史风貌保护与旧区改造实现“双赢”。

  上海旧区改造投入巨大,为了支持改善民生,我们坚持区域平衡、动态平衡、长期平衡,来推动旧改和城市更新的可持续发展,为“以保留保护为主”落实落地提供了坚实的保障。同时市区联手、政企合作的新机制推行后,市属国企将在城市更新和保留保护历史文化遗产当中发挥更大的作用,现在的一些工作都有了新的进展。

  新民晚报:上海大规模旧改已进入收尾阶段,接下来要推进零星旧改。和成片二级旧里相比,“零星地块”的旧改有什么难点,具体如何推进?

  姚凯:当前,本市中心城区成片旧区改造工作正处在决战决胜的关键阶段,将于明年全部完成改造。与此同时,零星旧改正在谋划,谋定快动。零星旧改地块主要是指非成片或成街坊改造,占地面积小于5000平方米的以二级旧里以下房屋为主的地块,市住建委、市旧改办会同市发改、财政、规资、房管、地产集团等部门和各相关区再次对零星旧改地块数据、改造方式和改造目标任务等多次进行研究。根据统计,中心城区零星二级旧里地块里的居民约1.7万户。经认真研究,计划在“十四五”末完成改造,力争提前。

  零星旧改地块的改造,相比于成片旧改地块,在房屋征收、资金平衡等方面难度更大,我们将坚持“以区为主、多策并举、因地制宜、综合施策”的工作原则,采取三种方式。一是区里单独实施。可以通过区单独土地收储用于公建和市政配套等建设,或以土地出让方式进行开发建设;也可以参照政企合作模式,由区属国企协调落实资金实施一、二级联动开发建设;还可以是经征询居民意愿后,实施旧住房综合改造。二是结合成片旧改带拆。由市住建委、市发改委、市财政局、市规划资源局、市房管局核定征收范围,在符合政策的条件下,纳入成片旧改地块一并带拆。三是采取定向扶持,通过市区联合收储或市城市更新中心参与政企合作方式实施改造。

  为保障零星旧改顺利推进,市里正在制订《关于加快推进中心城区零星旧改地块工作的实施意见》,将加强工作创新和制度完善,加大定向扶持力度,从规划优化和调整、改造模式、资金筹措、财政补贴、纳入征收、整合用地、国企参与、收尾新机制、纳入旧住房改造等多项定向扶持政策着手,推动零星旧改地块加快实施改造,改善居民的住房条件。我们也有信心在“十四五”期间,力争提前完成中心城区二级以下旧里的零星旧改工作。

  解放日报:很多历史建筑就在旧改地块当中,旧改地块本身也有相当一部分是在历史风貌区。接下来在风貌保护、城市更新当中如何跟旧改平衡和有机结合?我们现在具体推进的任务是什么?

  白雪茹:这个问题,确实是我们在旧改工作中面对的一个突出问题。根据普查成果,在旧改范围内里弄建筑中约84%都是历史建筑。而且这些历史建筑又基本上都在历史风貌区里,包含“留改拆”以后新增的风貌街坊,占比约94%,其中又主要以风貌街坊为主,占到约74%。旧改地块和历史风貌区高度叠合,因此处理好风貌保护和旧区改造的关系是工作中面临的重要任务,我们主要从以下三个方面开展了一系列的实践和探索:

  一是强化立法支撑。我局会同市房管局,在市人大的大力支持下,针对保护更新和旧改工作中存在的问题和瓶颈,通过《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》修正,以突出整体保护、积极保护、活化利用为主线,强化法规支撑,强调历史保护、民生改善和地区复兴有机统一,把市委市府“坚持留改拆并举、深化城市有机更新、切实加强历史风貌保护、加快改善市民居住条件”的工作精神落到实处。

  二是强化政策供给。我局牵头制定了《深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》以及配套的实施细则,将坚持“留改拆”并举与改善民生有机结合,从平衡开发权益、降低土地成本、调动原权利人保护积极性等多个角度,明确了容积率转移、规划用地性质调整、建筑使用功能调整、新增保护对象建筑面积奖励、历史风貌地区特殊保护技术管理规定等五大类规划政策,并针对不同旧改类型,形成了带保护保留建筑定向或协议出让,存量补地价、扩大用地等差异化土地供应政策。

  三是完善规划管控。经普查,旧改范围内里弄类的这些历史建筑中,属于保护建筑的仅占6.5%。其余都是其他历史建筑,约占93.5%,这部分历史建筑主要是以肌理保护为主,它们的作用主要是构成城市空间历史风貌的基底。我们结合旧改征收工作同步开展历史风貌区保护规划的优化,按照“一地一方案”编制规划实施方案,明确每幢历史建筑的保护更新要求,以及应该采用规划保留、拆除复建、还是拆除新建等具体的保护更新措施,来加强规划的管控和引导。并采取差别化的配套支持政策,兼顾经济、社会、民生,推动项目实施、落地。

  截至目前已批复涉及旧改的风貌保护规划17项,已完成规划设计条件的21项。今年计划再完成规划设计条件26项。另外静安区安康苑、虹口区18街坊等一批旧改地块已经在开工建设。

  下一步,我们将结合目前正在开展的《上海市城市更新条例》的制定等工作,继续探索创新旧改支持政策,完善保护工作机制,推动旧改和风貌保护工作取得更大成效。

  东方网:黄浦作为旧改任务比较重的城区,去年完成2万多户签约,今年目标是什么?还有哪些进一步举措?

  洪继梁:黄浦由于历史原因,老旧建筑特别的多。我们有一个统计,到2019年黄浦还有大量的无卫设施家庭,总量超过5.5万户,其中成片二级以下旧里大概4.6万户。这个总量从全市角度我们是最多。

  这几年按照市委市政府的总体要求,从去年开始,我们启动了三年旧改攻坚战,去年我们完成了2.1万户。今年也是关键之年,我们“能快则快,能早则早”,今年全区聚焦22个正式项目,总量不低于去年,力争更多。我们考虑今年加快推进为全面打赢三年旧改奠定基础。

  第一是举全区之力推动旧改攻坚。我们在推进旧改这样一个过程当中,从区里的角度,还是要充分加强和地产集团、城市更新中心的深度合作,通过区企合作的平台加快旧改。从前年开始,我们和更新中心、地产集团进行合作,推动了一大批,重点聚焦老城厢等。今年起,我们着力在黄浦北部片区,主要是北京路沿线,包括南京路的背后,通过和地产集团合作推进旧改。

  二是以更细的举措推动毛地处置。黄浦历来毛地的存量是全市最大,到前年全区涉及到各类毛地有20块左右,涉及到居民2.3万户。这几年聚焦毛地处置,通过一地一策,多策并举推动。去年启动了五个项目,今年到目前为止已经推动了八个项目,一大批历史存量难啃骨头的毛地得到了重新的激活。

  第三还是要发挥好区属企业集团的作用。我们四家区属企业集团,全面参与黄浦旧改各项工作,这几年承担了很大的压力,投入了大量的资金。几家区属企业集团资金投入量超过700亿。同时从黄浦的角度来讲,我们在实施旧改过程中,要进一步强化规划的研究,发挥规划引领作用,特别是要落实好留改拆并举、保留保护为先,这样一种重要的理念。一方面是全力以赴改善民生,另外一方面还是要传承历史文脉,强化各类老旧建筑的保护。同时进一步打造城区的功能和品质。这项工作,我们在市里相关部门关心指导下,全力以赴的在推动。

  此外从旧改实施过程中,关键是要全力以赴做好群众工作,争取黄浦百姓的理解支持,这样才能真正做到旧改的提速和加快。这两年对于黄浦的旧改,是关键之年。区委区政府下定决心,全力以赴,举全区之力来推动这项工作,把民心工程真正办实和办好。

  上海人民广播电台:去年北外滩规划出来之后,虹口区旧改力度一直很大,当中是用了哪些创新的工作方法?旧改对于北外滩的发展会有哪些作用?

  周嵘:从2017年以来,虹口在四年多的时间总共完成了3.46万户的旧改,是前所未有的力度。北外滩又是虹口旧改的主战场,也是未来开发建设的主战场,四年多的时间里,北外滩居民一共完成1.96万户的旧改,力度也是前所未有的。在整个推进过程中,我们主要是这样一些举措。

  一是加大市区合作力度。近几年来我们的旧改主要采用的模式就是市区联手、政企合作。我们和市地产集团紧密合作,2019年第一幅地块17街坊是全市率先实施市区联手政企合作的项目,也是率先启动、率先交地、率先出让的地块。到目前为止,我们通过政企合作,一共启动了6个项目30个街坊,而且主要集中在北外滩区域。

  同时在市区合作的过程中,我们同市地产集团、市旧改办、市国资委、市住建委等部门,以及涉及到征收的相关市属国企共同开展党建联建的工作,凝聚合力,得到他们的支持和指导,形成合作共赢。同时我们坚持“把支部建在基地上”,我们的旧改基地开到那里,我们的党组织就覆盖到哪里,鼓励旧改基地的党员亮身份、做表率,在旧改基地形成良好的工作氛围,同时我们首创“旧改移动的党群服务站”,进一步团结服务百姓,凝聚群众的力量。

  二是方式方法上不断创新。我们采取组团打包的方式,一次性启动相邻相关的多个地块,集中在三个月内完成。2020年5月以来,我们通过组团打包的方式,共完成了北外滩区域内22个街坊的旧改任务,按照过去的模式,如果一个基地两个基地开,22个街坊整个完成需要4-5年时间。现在我们用一年的时间实现了22个旧改任务的完成,惠及群众1.4万户,近期我们还已经启动了十个街坊,也是在北外滩,5900余户的旧改项目。这是虹口旧改历史上最大的旧改项目,也是我们北外滩区域成片二级旧里改造任务的收官项目。同时,针对存在家庭矛盾、特殊困难等问题的居民,我们进一步深化群众工作,形成了“十必谈”、“3+X融合谈话”等矛盾化解机制。在政府部门上门做工作的基础上,我们邀请人大代表、政协委员、知心妈妈工作室等第三方共同参与,有效地将矛盾化解在前道,促进地块收尾交地工作。

  三是优化机制形成部门的联动。针对北外滩“三年出形象、五年出功能、十年基本建成”这样的目标,我们形成了联动的工作机制,制订了“三库三计划”,即“在征地块数据库、成片未启动地块数据库、零星未启动地块数据库”,“旧改新启动计划、收尾交地计划、土地出让计划”,做到旧改、规划、建设环节“三联动”。

  今年以来,围绕着旧改征收、收尾出让、建设推进三条战线,北外滩区域已经启动了9个街坊的旧改,完成了收尾交地1块,成功出让2块,上半年已经启动了北外滩昆明路以南10个街坊旧改工作,完成后将宣告北外滩成片二级旧里改造工作收官完成。同时,核心地块59街坊、106街坊也计划在近期完成收尾交地,力争早日完成土地出让。

  在旧改全面推动的同时,区域内的建设工作已经全面展开。我们目前北外滩区域在建项目22个,年内还有14个项目准备开工建设。所以旧改解决了虹口老城区居民最迫切的民生居住问题,同时旧改也为北外滩这样的中心区域拓展了城市更新和发展的空间。我们将继续全力加速推进虹口北外滩的旧改工作,趁势而上,推动北外滩开发建设提速提质。

  文汇报:杨浦区作为老工业转型区,近年来旧改力度很大,从“工业锈带”变为“生活秀带”。今年杨浦区又提出了“旧区改造大决战”,主要目标是什么?目前进展怎么样?下一步如何推进?

  徐建华:杨浦区是传统的工业转型区,杨浦区也是二级以下旧里最集中的中心城区之一,老百姓对于旧住房的改造呼声非常强烈。历届区委、区政府始终将住房改造、旧区改造作为最大的民生工程和民心工程。“十三五”期间,杨浦共拆除旧住房93.45万平方米,改善了约3.96万户居民的居住条件。2019年、2020年旧改屡创新高,19年征收一万户,20年达到1.2万户。截至去年年底,杨浦剩余二级以下旧里1.65万户。今年,区委、区政府做出了“旧区改造大决战”的部署,主要目标就是今年完成1.5万户的成片二级以下旧里改造。

  主要有这几个方面:第一,坚持党建引领,做群众“贴心人”。杨浦是“旧改基地开到哪里,党建工作推进到哪里”,旧改工作始终坚持“我为群众搞征收”的理念,充分调动群众的积极性主动性,让旧改既有速度又有温度。

  第二,旧改大决战,早谋划,早启动,在今年三月份,我们完成了今年全部的1.5万户旧改征收项目的认定,同时推进正常的二次签约,完成全面推进今年1.5万户的“一次征询”工作。目前,“一次征询”完成率已达到计划启动项目的超过90%,每个项目都达到了通过生效比例要求。

  第三,组团开发,跑出旧改“加速度”。旧改做到后期快收尾的时候,相对比较分散。今年计划启动旧改项目涉及31个街坊,为提高旧改速度、提高旧改效率,通过组团开发模式,将各街坊的零星旧改进行合并,同步启动。今年有五个项目,都是有三个以上的街坊构成的,最大的项目是七个街坊拼在一起构成的。目前,杨浦今年1-4月已经完成征收4186户,拆除旧住房10.2万平方米,已经签约的五个项目都是在二次征询的时候首日高比例生效的。

  第四,加快收尾,提高土地的利用效率。一是对今年重点旧改地块都制定了“一户一策”推进计划,充分发挥旧改办、街道、征收事务所“三位一体”作用,充分发挥社会资源搭建平台、调解纠纷,赢得老百姓的信任和支持。同时,积极探索运用司法强制执行新机制新流程,加快今年旧改收尾工作。今年以来,旧改收尾工作明显加快。

  下一步,杨浦继续咬定目标不放松,把人民城市理念贯穿旧改工作始终。6月底前,杨浦还将有三个项目集中签约生效,这三个项目估计五千户左右,这样杨浦上半年将完成旧改征收在九千户左右。到今年底,杨浦成片二级以下旧里1.5万户全部完成,同时滨江区域零星旧改全部完成。

  人民日报:上海城市更新中心去年挂牌成立,成立初衷是什么?在旧区改造过程中发挥什么样的作用?现在的运行现状是什么样?

  管韬萍:城市更新是城市建设和发展当中永恒的主题,上海中心城区二级旧里及以下房屋大面积成片化的改造工作通过近30年的努力即将结束,城市已经进入了存量改造更新阶段和转型发展关键时期。展望今后,上海城市更新的任务还是非常艰巨的。我们还是存在着一些低等级的、存在安全隐患的、历史保护的地块的改造任务,迫切需要按照城市高质量发展的要求,加快实施改造更新,加快改善市民的居住生活环境。

  结合国家和上海“十四五”的规划、实施城市更新行动的新要求,经市委市政府研究决策,决定成立上海市城市更新中心。去年7月,上海市城市更新中心正式揭牌,作为市政府确定的城市更新项目实施的功能性的市级平台,赋权赋能赋责,按照政府主导、搭建平台、市场运作的原则,现阶段全力以赴投入旧改攻坚战,今后将长期参与城市有机更新,切实提升上海城市的高质量发展。

  我们按照市委市政府的要求,在这个过程中,积极探索旧区改造和城市更新的新机制,充分调动国企、社会力量、市场力量,共同跑出旧改加速度。我们主要开展以下工作:第一,功能性国企与银行之间加强银企战略合作,建立旧区改造和城市更新的资金保障机制,打通贷款的审批通道,争取最优惠的贷款条件,加强资金的成本控制。

  第二,在市相关部门的支持下,优化规划的调整机制,引入市场合作团队,参与编制规划实施方案,推动区域功能的优化和提升,拿出符合城市发展方向、留住历史底蕴的优秀作品。

  第三,结合上海市土地交易市场和联合产权交易所两大平台,创新实施了“场所联动”的招商合作方式,引导市场力量,积极参与城市更新工作。

  到今年,在市、区上下的大力支持下,市城市更新中心已经成功启动了25个项目,大概涉及的旧改地块有70多个,受益的居民达到6万户左右,整个参与旧改量占到全市旧改总量的60%以上。近阶段,我们还将按要求,重点参与黄浦区外滩第二立面、虹口区提篮桥等区域的更新改造工作。

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