各区人民政府，市政府各委、办、局，各相关单位：
《关于促进城镇开发边界外规划非保留村发展的若干意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
2026年6月30日
关于促进城镇开发边界外规划非保留村发展的若干意见
为促进我市城镇开发边界外规划非保留村（以下简称“非保留村”）发展，提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，更好满足非保留村农民居住和生产生活需求，促进乡村全面振兴，提出以下意见。
一、优化村庄布局
各涉农区在“上海2035”总体规划确定的总体空间格局、城镇空间体系及建设用地总规模控制要求下，结合总体规划实施评估成果，统筹考虑现状特征、城乡融合、重大战略产业布局、特色村落风貌及生态空间保育等要素，结合区域实际需求，在尊重农民意愿基础上，经评估后优化村庄类型，制定村庄布局优化实施方案，合理确定保留村与非保留村的数量和规模。各涉农区结合村庄布局优化方案，同步按郊野单元村庄规划专项编制要求，形成规划图则，于2026年12月底前由区政府审批后，报市规划资源局纳入全市国土空间基础信息平台实施统一管理。（责任单位：各涉农区、市规划资源局、市农业农村委）
二、加强实施计划统筹
各涉农区应以镇（乡）为基本单元，在已制定的村庄布局优化方案基础上，全面摸清非保留村的空间范围、农户户数与宅基地底数，综合考虑区级财力、项目可行性及农民改善居住条件的紧迫程度，科学编制非保留村近期（5年内）、中期（5—10年）、远期（10年以上）实施计划，合理确定撤并规模与时序，形成“十五五”期间可操作的非保留村实施计划。实施计划编制时应重点考虑受新三高两区、新邻避设施、乡村建设、重大工程影响的村庄，并统筹低效建设用地减量化、“小散”园区整治和农民相对集中居住等工作安排。非保留村实施计划经区政府认定后，报市农业农村委、市住房城乡建设管理委、市规划资源局、市发展改革委联合审查备案。（责任单位：各涉农区、市农业农村委、市住房城乡建设管理委、市规划资源局、市发展改革委）
三、合理满足居住需求
列入近期撤并计划的非保留村，应成片、整区域推进农民相对集中居住；经认定属于危险房屋的，优先纳入集中居住实施计划；对尚不具备安置条件的，须落实临时安置措施。列入中、远期撤并计划的非保留村，对于经认定属于危险房屋的，鼓励纳入农民相对集中居住，实现上楼、货币化退出或者在规划平移集中归并点（X点）实施易地新建；探索农村集中式住宅建设模式（多层、高层）；若无规划明确的平移集中归并点，允许农户参照市政府相关管理规定，在符合乡村风貌管控要求的前提下实施翻建。对合法持有宅基地房屋的非农户，可以自主选择改善居住条件，对于经认定属于危险房屋的，按规定实施修缮；有条件的村，可以通过建设公租房予以安置，或以货币化补偿方式自行解决居住需求。各区、镇（乡）政府要严格执行危险房屋认定程序，对于经认定属于危险房屋的，应及时消除危险因素；强化对修缮、翻建、易地新建实施的全过程监督管理；对平移归并点要加强功能配套、景观环境、乡村风貌与建筑品质等方面的整体设计与管控。（责任单位：各涉农区、市住房城乡建设管理委、市农业农村委、市发展改革委、市规划资源局、市财政局）
四、简化建房审批程序
在符合节约集约用地导向且不增加耕地和永久基本农田占用情况下，对用地面积不变但需调整地块边界和位置的合法宅基地，采取图则更新方式纳入国土空间规划“一张图”管理。完善宅基地审批与建房规划许可联审联办机制，优化镇（乡）政府受理、审查、批准和许可流程，实行一窗受理材料、多部门内部联动限时审批、一次性发放乡村建设规划许可证。（责任单位：各涉农区、市农业农村委、市规划资源局、市住房城乡建设管理委）
五、提高宜居宜业基础保障能力
加强非保留村基础性、普惠性、兜底性公共基础设施建设。对列入近期撤并计划的非保留村，提升公共服务设施保基本能力。对列入中、远期撤并计划的非保留村，聚焦“房、田、水、路、林、村”六大要素，提升人居环境，推进乡村一体化综合管护；盘活利用非保留村存量资源，保障乡村产业发展需求;提升乡村运营管理水平，强化产业联农带农作用。将有条件的中、远期撤并计划内的非保留村，纳入宜居宜业和美乡村片区建设范围，推动乡村产业引育，推进乡村社区生活圈建设，实现公共服务在服务内容、质量和便利程度上的均等化，构建与现代生活相适配的乡村生活空间。（责任单位：市农业农村委、市规划资源局、市财政局、市发展改革委、市住房城乡建设管理委、市交通委、市水务局、市绿化市容局、各涉农区）
六、提升乡村治理能力
加强党建引领，建强非保留村“两委”班子特别是带头人队伍。在乡村治理积分制全覆盖的基础上，通过民主程序将非保留村治理重点难点纳入积分体系，推动建立长效运行工作机制。深化农村精神文明建设，推进移风易俗，充分发挥村民自治作用，多渠道引导村民参与乡村建设发展。（责任单位：市委组织部、市委社会工作部、市农业农村委、各涉农区）
市各相关部门、各涉农区要尊重农民意愿，发挥农民主体作用。市各相关部门要加强联动，强化对区级工作的督促指导，对非保留村规划优化调整、撤并时序安排、土地指标落实、资金支持等方面予以政策倾斜。各涉农区要落实主体责任，形成市级指导、区级统筹、镇级实施的工作合力。
