一、为什么要制定《若干意见》？
城镇开发边界外规划非保留村（以下简称“非保留村”）的发展质量，直接关系到上海乡村全面振兴的全局和成色。目前，我市非保留村约627个、涉及41.3万户农户，长期以来，非保留村面临规划实施预期不明、住房改善通道不畅、公共服务配套不足等现实困境，与规划保留村有较大差距，已成为制约我市推进乡村全面振兴的突出短板。出台《若干意见》，旨在坚持“两个不变”（“上海2035”总体规划基本不变，建设用地总规模控制要求不变）的前提下，在村庄布局、农民建房、基础保障等关键环节上实现突破，加快推动全市非保留村建设发展。
二、村庄布局优化方案应如何办理规划手续？
按照《若干意见》的工作节点要求，为提高审办效率，各区可根据实际情况，分类办理：
一是一般程序。对涉及保留村和非保留村的空间布局优化调整，总规模未突破三区三线等约束性管控要求等情形，可以区或镇为单位制定村庄布局优化实施方案，同步按郊野单元村庄规划专项编制要求，形成以镇为单元的规划图则。由镇政府或涉农街道组织编制规划成果，经专家和部门意见征询、村民决议和公示等程序后，由区人民政府审批，报市规划资源局备案入库。
二是简易程序。位于农村集中归并点内，在农村宅基地用地面积不变，且不增加耕地占用或促进永久基本农田布局进一步优化的情况下，地块边界、位置调整的情形；农村保留居民点内，因国土调查变更引起的图斑边界变化，导致对农村宅基地用地面积、边界修正的情形，可采取实施深化方式，由镇政府或涉农街道组织编制图则更新成果，经公示及论证相关程序后，由区规划资源局报市规划资源局纳入国土空间规划“一张图”管理。
三、如何统筹非保留村实施计划？
结合区级财力状况、项目可行性及农民改善居住条件的紧迫程度，科学合理编制非保留村撤并实施计划，确保近、中、远期各阶段目标衔接有序、切实可操作。实施计划编制应在各涉农区全面摸清非保留村空间范围、农户户数与宅基地底数的基础上，按照近期（5年内）、中期（5—10年）、远期（10年以上）三个时间维度，合理确定撤并规模与时序。一是聚焦重点任务。应重点将受新三高两区、新邻避设施、乡村建设、重大工程影响的村庄，以及涉及低效建设用地减量化等任务的村庄，优先列入近期撤并实施计划。同时，要统筹考虑农民相对集中居住、重大工程建设的时序安排，确保各类项目有序衔接、协同推进。二是严格计划管理。各涉农区应严肃对待实施计划编制工作，对于列入近期撤并计划的非保留村，应在“十五五”期间（2030年底前）全部实施完成，原则上不作调整；实施过程中确需调整的，应由区政府提出申请，并经市级相关部门联合审核通过后实施。三是明确节点要求。实施计划经区政府认定后，应于2026年12月底前报市农业农村委、市住房城乡建设管理委、市规划资源局、市发展改革委联合审查备案。
四、农民居住需求如何得到合理满足？
《若干意见》破解了目前非保留村农民建房堵点，对不同类型非保留村农户建房进行分类施策。
1.对于列入近期撤并计划的非保留村。按照“成片、整区域”推进原则，系统推进农民相对集中居住。具体实现形式包括：实物安置“上楼”、货币化退出，或在规划明确的平移集中归并点（X点）实施易地新建。原则上不再受理零散的原地翻建申请，以确保撤并工作的整体性和土地利用的集约高效。其中，对于经专业机构鉴定为危险房屋的，应优先纳入集中居住计划，确保群众生命财产安全。对已确认为危险房屋，但尚不具备即时安置条件的，必须落实临时安置措施，属地镇（乡）政府必须负责落实临时安置措施，确保“危房不住人、住人不危房”。
2.对于列入中、远期撤并计划的非保留村。总体导向为“鼓励集中居住为主、允许多元路径并存”，即优先引导通过集中居住方式解决危房问题，同时为不同主体提供差异化的危房处置通道。一是优先引导集中居住。对于经认定属于危险房屋的，首先鼓励通过集中居住方式改善居住条件，并支持探索多层、高层等集中式住宅建设模式，以提升土地利用效率和配套水平。二是开放翻建通道。若本区域尚无规划明确的平移集中归并点（X点），允许符合条件的集体经济组织成员在原址、对原有房屋实施修缮或翻建；翻建工程相关申报、审批和建设管理、竣工验收等流程严格按照市政府16号令执行；修缮工程管理办法由各区自行制定。该通道属于过渡性安排，需符合村庄设计和乡村风貌导则，并接受全过程监督管理。三是明确非农户改善路径。特别是对合法持有宅基地房屋但不具有建房资格的非农户，明确其可自主选择改善居住条件；房屋经认定属于危险房屋的，应按规定实施修缮，消除安全隐患。房屋修缮不得改变原有占地面积、建筑面积和层数，不得以修缮名义实施翻建。有条件的村，可通过建设公租房予以安置，或以货币化补偿方式支持其自行解决居住需求。非农户不单独享有新建或翻建的审批通道。
五、农民建房审批程序如何简化？
紧扣“规范审批、便民利民、严守底线”工作主线，聚焦优化流程、强化监管，按照升级改造的宅基地审批管理系统、乡村建设规划许可证申办系统，实现系统数据互联互通。全面启动农村宅基地线上申请审批，由村级代收农村村民申请宅基地建房材料，实行“一窗受理”、多部门内部联动限时审批、一次性发放乡村建设规划许可证、宅基地批准书，推动农村村民建房审批工作提质增效。
六、非保留村建设、发展和治理如何得到改善和提升？
以“加强非保留村基础性、普惠性、兜底性公共基础设施建设”为目标，对近、中、远期撤并的非保留村的建设发展进行分类施策。一是对近期撤并的非保留村查缺补漏“保基本”，改善农村人居环境，提升公共服务设施保基本能力，确保农民基本生活需求得到有效保障。二是对中、远期撤并的非保留村因地制宜“促发展”，在过渡期内参照保留村对待，推进乡村一体化综合管护，加强乡村产业引育，提升乡村运营管理水平，并将有条件的村纳入宜居宜业和美乡村片区建设范围，确保其在现代化进程中“不掉队”。三是提升乡村治理能力，突出党建引领，建强村“两委”班子，深化积分制管理，推进农村精神文明建设，提升非保留村发展内生动力。
七、政策实施层面有哪些考虑？
一是加强协同配合。建立“市级指导、区级统筹、镇级实施”的责任体系。市相关部门加强联动，强化督促指导；各涉农区落实主体责任，制定具体实施方案；各街镇（乡）抓好具体操作和管理执行。二是强调稳妥有序。各区要科学合理编制实施计划，要在充分摸清底数、分清缓急的基础上稳妥推进，避免出现一哄而上、井喷式修缮翻建的现象。三是强化政策倾斜。在规划优化调整、撤并时序安排、土地指标落实、资金支持等方面对非保留村予以重点保障，统筹安排资源，切实减轻农民负担。四是尊重群众意愿。在村庄布局优化、安置方式选择等实施过程的关键环节，要充分听取农民意见，保障农民知情权、参与权、选择权和监督权，激发农民参与乡村建设的内生动力。五是实施动态评估。市级相关部门将建立定期调度和动态跟踪机制，畅通基层反馈渠道，对执行中出现的政策偏差、操作堵点和群众关切问题，及时响应、动态修正。