各区人民政府，市政府各委、办、局：

  现将《上海市公共服务发展“十五五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府

  2026年7月28日

上海市公共服务发展“十五五”规划

  公共服务关乎民生，连接民心。为进一步完善我市公共服务体系，持续推进基本公共服务均等化，丰富多层次多样化公共服务供给，根据《上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，制定本规划。

  一、总体要求

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神和对上海工作重要指示要求，全面践行人民城市理念，坚持在发展中保障和改善民生，坚持投资于物与投资于人紧密结合，坚持尽力而为、量力而行，统筹普惠性、基础性、兜底性民生建设，聚焦教育、卫生、养老、托育、文旅、体育、住房、就业、困难群体保障等重点领域，推进基本公共服务均等化，优化公共服务资源布局，激发公共服务创新活力，推动公共服务实现更高水平的优质均衡，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

  到2030年，建成与上海社会主义现代化国际大都市相适应，全龄友好、布局完善、公平高效、更可持续的现代化公共服务体系。基本公共服务均等化水平明显提高，制度更加完善、实施标准稳步提升、区域差距逐步缩小。公共服务资源布局与人口、产业、城市功能更加协调，全面建立与人口结构变化相适应的公共服务资源配置机制，公共服务对产业转型升级、城市功能完善的基础支撑作用显著增强。公共服务供给实现提质增效，全面深化教育、卫生、文化、体育等领域改革，公共服务设施运行效率、服务质量水平持续提升。多层次公共服务更好满足人民群众多样化、个性化、高品质服务需求，市场机制作用发挥更加充分，社会领域产业规模明显扩大。

专栏1 上海市公共服务发展“十五五”规划主要指标
序号	指标	2025年	2030年	属性
1	劳动年龄人口平均受教育年限（年）	13*	＞13.4	预期性
2	3岁以下婴幼儿入托率（%）	-	累计提高6个百分点	预期性
3	居民健康素养水平（%）	45	≥48	预期性
4	全市常住人口每年人均接受文化场馆服务次数（次）	4	≥4	预期性
5	经常参加体育锻炼人数比例（%）	50.7*	53左右	预期性
6	困难重度残疾人托养照护服务规模（人）	30815	≥32000	预期性
7	基本医疗保险参保率（%）	95	95左右	预期性
8	养老机构护理型床位占比（%）	69	＞75	预期性
9	养老护理员中级及以上技能等级持证率（%）	28	≥35	约束性
10	社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率（%）	88*	95	预期性
11	基本公共服务满意度（%）	-	90	预期性

  注：带*号为2024年数据

  二、重点任务

  （一）完善基本公共服务制度标准，补齐短板弱项

  1.深化基本公共服务标准体系建设。统筹我市经济社会发展实际与财政可承受能力，按照稳妥有序、论证充分原则，动态调整基本公共服务实施标准，切实发挥其作为政府履行基本公共服务职责的底线基准作用。完善基本公共服务重点行业领域标准，加强各行业标准间统筹衔接，有序更新设施建设类标准，完善运营管理类标准，丰富服务技术类标准，整体提升资源配置标准化水平。开展各项标准实施情况监测和成果运用，实现应保尽保、不过度超前、财力保障可持续。按照国家要求，深化基本公共服务均等化评价标准研究，构建评价指标体系。

  2.落实常住地提供基本公共服务制度。健全以居住证为载体的基本公共服务供给机制，稳步拓展居住证持有人凭证可享的基本公共服务范围。开展常住人口总量、结构、分布及流动趋势的跟踪监测与研判，深化基本公共服务需求预测分析，促进资源配置、服务供给与人口发展动态平衡。立足超大城市特点，统筹人口变化趋势和资源环境承载能力，聚焦教育、卫生、社会保险、基本住房、就业服务等重点领域，稳步推进基本公共服务向常住人口覆盖。

  3.健全基本公共服务便利共享机制。深化长三角公共服务便利共享机制，循序渐进推进基本公共服务制度衔接、政策协同、标准趋同，分类推进各领域公共服务便利共享。发挥长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新试验田作用，完善公共服务共建共享清单，率先探索基本公共服务制度创新和标准衔接，逐步实现区域内服务标准有效衔接、服务信息联通共享、服务事项便捷办理。

  4.补齐基本公共服务短板弱项。加快构建精神卫生和社会心理服务协同体系，织密社会心理服务网络，提升精神卫生服务整体效能。强化心理健康专业人才供给，完善心理服务机构及从业人员的管理规范与行业标准，构建全流程服务质量管控与动态评估机制，提升服务规范化、专业化水平。深化医养结合，强化资源配置，提升养老机构医疗照护能力。健全养老床位与医疗床位双向转介联动机制，推动机构间信息互通、资源共享与机制衔接。健全困难重度残疾人服务体系，提升养护机构和设施照护能力，深化“老养残照护单元”试点。统筹残疾人康复、护理、社会福利等设施资源，构建“一院多能、功能复合、资源共享”的服务矩阵。健全困境儿童保障体系，强化困境孤独症儿童生活兜底、家庭帮扶和社会融入服务，持续优化流动儿童关爱服务基础清单。加强儿童福利工作者队伍专业化建设，提升关爱服务质效。优化分层分类社会救助体系，推动“物质+服务”综合救助。完善殡葬基本公共服务体系，增加公益性殡葬服务设施供给。

专栏2 基本公共服务“补短板”专项行动

1.健全精神卫生和社会心理服务体系。推进医疗机构设置精神心理科，推动具备条件的社区卫生服务中心开设精神心理门诊。加强精神障碍治疗床位建设，完善精神残疾康复专业化社区支持。加强心理服务相关专业人才队伍建设，建立社会心理从业人员管理制度。   2.完善医养结合养老照护体系。持续推动有条件的养老机构内设医疗机构，强化养老服务机构与医疗机构签约合作，鼓励养老服务设施与医疗设施邻近设置，深化养老与医疗床位联动转介试点。提升养老护理员专业照护能力，探索养老护理工作者专业技术水平评价。   3.强化困难重度残疾人托养照护服务体系。完善残疾人日间照料机构管理机制，引导社会力量参与残疾人养护服务。加强机构照护服务标准化建设，增强可持续运营能力，推动服务供需匹配。推动在养老机构中设置“老养残照护单元”。   4.巩固困境儿童关爱服务体系。推动福利机构专业服务向社会辐射，建强街镇未成年人保护工作站，加强孤独症儿童特教学校（班）建设。提升儿童福利工作者社会工作专业化水平。持续推进困境未成年人家庭“追光小屋”居室微改造工程。   5.优化分层分类社会救助体系。全面推进服务类社会救助，健全“物质+服务”综合救助模式。完善上海社会救助动态监测信息平台，强化动态监测预警。   6.完善殡葬基本公共服务体系。健全殡葬基本公共服务制度，进一步完善殡葬服务清单，完善公益性殡葬服务设施布局。强化生态安葬政策引导与支持，全市生态安葬比例达到10%。

  5.提升乡村基本公共服务质量水平。紧扣乡村振兴战略，立足乡村实际需求，因地制宜优化乡村公共服务配置标准，补齐养老、卫生、教育等服务短板，提升城乡公共服务均等化水平。深入实施“颐美乡村”养老服务提升计划，完善乡村养老服务网络，分类推进乡村互助养老服务设施建设。优化提升一批郊区薄弱敬老院，满足孤寡、残障失能、高龄留守和低保家庭老年人照护需求。结合乡村人口分布特点和服务半径，优化乡村医疗卫生资源布局，增强基本医疗服务能力。持续推进城乡携手共进计划和初中强校工程，加强乡村小规模学校建设，优化师资配置，提升乡村义务教育质量。因地制宜发展乡村特色文体公共服务。

  （二）优化公共服务资源布局，提升均衡性适配性

  1.健全与人口结构变化相适应的公共服务配置机制。统筹学龄人口变动与迁移等因素，优化基础教育资源动态调整机制，实施“一区一方案”，推进跨学段校舍与师资余缺统筹调配，促进小学、初中、高中资源有效衔接和集约利用。落实我市普通高中建设规划，保障学位供给。科学谋划本科招生计划，引导优质高校有序扩大招生规模，同步改善教学科研、学生住宿等办学条件。坚持健康优先发展战略，稳步提升人均健康预期寿命。科学统筹医疗卫生资源总量，建立公立医院运行监测评价与资源配置联动机制，健全市区协同、增减联动的医疗床位管理论证机制，中心城区（外环线以内区域）范围内公立医院一般治疗床位原则上不再增加。优化院前急救网络布局，健全院前急救体系建设。完善基本养老服务清单制度，优化养老床位统筹轮候机制。聚焦失能、失智老年人照护需求，提升养老服务机构专业照护能力。强化资源盘活利用，推动具备条件的不同领域公共服务设施资源共享、功能转换、服务协同。

  2.推进重点区域公共服务提质增能。提升新城公共服务能级，持续推进优质公共服务功能导入。深化新城基础教育均衡布局，加大教师配置保障力度。围绕新城特色产业，统筹布局高等教育、职业教育资源，引导重点产业学院、产教融合平台、相关学科专业等向新城导入。支持有条件的市级医院将主院区和总部迁往郊区，提升新城服务能级。引导新城依托自身资源优势，发展户外文体活动，导入重大节庆赛事活动。加快南北转型，盘活低效用地，推动宝山、金山落地一批重大项目，加大优质教育、卫生、文旅资源供给，全方位提升区域软实力。支持崇明世界级生态岛建设，优化基本公共服务设施配置标准和空间布局，提高资源利用效率。

  3.强化公共服务与产业联动布局。深化产教融合、科教融汇，全面推进产教融合型城市建设。统筹优化高校空间资源布局，支持在重点区域布局建设与重点产业需求紧密对接的高水平高校新校区、中外合作办学、职业本科及新型高职院校等，推动松江区、奉贤区、临港新片区等大学集聚区优化提升。以产业发展需求为导向，优化招生结构和培养模式，深化工程硕博士培养改革，做优职业本科、做强高职、做精中职。发挥各类产教融合新型平台载体作用，支持“双一流”高校建设重点领域国家产教融合创新平台。健全临床研究体系，优化国家医学中心、国家临床医学研究中心等优质资源布局，强化集聚效应与功能协同。以国家医学中心建设为引领，加快市属三甲医院临床研究与成果转化能力建设，推动产学研医一体化发展，形成一批有国际影响力的创新医疗技术、诊疗标准和临床指南等标志性临床研究成果。

  4.优化文体设施资源布局。紧扣文商旅体展联动发展主线，根据重大赛事演艺等活动功能需要，统筹优化重大文体设施布局。加强对文化、旅游、体育等社会领域新建项目的审核和管理，防止闲置浪费。结合城市更新工作，支持工业遗存、历史建筑等资源转化为开放共享的公共文化空间，集约利用城市“金角银边”存量空间，统筹布局健身设施。促进公园绿地与体育功能融合，支持在公园绿地配建室外多功能运动场地。推进“社会大美育课堂”矩阵建设，推进市民夜校等优质文化服务进企业、进园区、进楼宇，推动有条件的学校体育场馆向社会错时开放。统筹全市体育场馆资源，建立重大赛事和演出资源需求对接机制，促进场馆设施复合高效利用。

  5.提升家门口服务质效。协同推进社区嵌入式服务设施建设、15分钟社区生活圈、完整社区建设、一刻钟便民生活圈建设等工作，统筹已有规划基础和项目安排，推动社区嵌入式服务设施补点建设和功能提升。持续推进存量资源统筹用于社区公共服务设施。重点打造功能复合集成的社区嵌入式服务综合体，推动设施空间功能复合、集约共享、错时共用。优化家门口服务设施功能，整合各类资源，形成需求、资源、项目“三张清单”。鼓励各区创新管理运营机制，夯实可持续运营模式。以家门口服务设施为载体，打造党建引领、社区参与、自治共治的平台，完善社区自治机制，广泛凝聚各方力量，共同参与家门口服务体系建设。

  （三）深化公共服务体制机制改革，激发创新活力

  1.深化教育综合改革。深入推进高校重服务强贡献计划，健全学科专业设置调整机制，创新人才培养模式，推动高校有组织科研模式、人事制度、评价方式及投入机制等方面改革举措落地见效。持续推进“双一流”高校建设，全面推进应用型本科高校改革，开展高校毕业生高质量就业评价。强化职业教育内涵建设，提升产教融合协同育人能力，优化调整专业结构和招生规模。持续推进职普融通，进一步扩大中高、中本贯通培养比例，提升新型高职办学质量，探索建设综合高中。大力推进人工智能教育以及科学、技术、工程、数学教育。分类推进教育评价改革。

  2.强化“三医”协同发展和治理。深化医疗、医保、医药联动改革，加快整合型医疗服务体系建设。推动三级医院打造疑难重症诊疗中心，稳定和优化二级医院发展，强化区域性医疗中心功能，提升常见疾病治疗能力。提升社区卫生服务中心综合服务能力，完善基层社区医疗机构收入分配激励机制，提升家庭医生签约服务质效。深化紧密型城市医疗集团建设，推进分级诊疗。推进市级和区级医疗机构高质量合作，增强郊区三甲医院辐射带动作用。加强医疗卫生资源供给与运行数据共享，推动跨区域、跨机构电子处方流转、检查检验结果互通和预防接种信息共享。稳步推进医疗服务价格和多元复合医保支付方式改革，建立以医疗服务为主导的收费机制。强化医保基金长期收支预测分析和运行风险预警，确保基本医保可持续运行。优化居民医保筹资分担和调整机制。

  3.创新公共文化体育场馆运营改革。统筹利用市、区、街镇三级公共文体场馆设施资源，推动多元业态融合，提升综合使用效益。完善现有大型文体场馆及周边商业配套，鼓励博物馆、美术馆、科技馆等设施错时延时开放。推进公共文体场馆所有权与使用权分置改革，“一馆一策”制定功能提升和运营管理方案。鼓励通过公开竞争方式择优引入专业运营团队，支持场馆设施市场化运营、复合型经营。有序推进文创和体育无形资产开发，完善收入分配激励机制。建立健全场馆经营效益和使用效率考评体系，强化考核与激励联动，提升运行效率和服务效能。

  4.完善以“一老一小”和青年为重点的服务体系。聚焦老年人照护需求，推动居家、社区、机构等养老服务合理适配、有序衔接，发展整合式照护。深化长期护理保险制度建设，落实国家部署要求，完善服务内容、评估标准、服务项目、支付保障等体系，提升长期护理服务能级。完善生育支持政策体系和激励机制，提升优生优育服务水平，全面落实生育休假和育儿补贴政策，深入推进儿童友好城市建设。优化婴幼儿照护服务，推动托幼一体化，确保幼儿园托班应开尽开，按需布局嵌入式社区托育“宝宝屋”，探索小月龄托育服务，稳步提升3岁以下入托率水平。促进学前教育优质普惠发展，建设高质量幼儿园。以青年发展型城市建设为牵引，深入实施青年创新、就业、安居、健康、婚恋“五大服务计划”，打造24小时“年轻力”单元和青年发展型街区、园区、社区。实施青年人才创业生态专项行动，完善覆盖全链条的就业服务体系。健全青年安居保障体系，加大青年驿站、保障性租赁住房等供给力度，完善安居支持政策，缓解青年阶段性住房压力。

专栏3 “投资于人”重点任务专项行动

立足推动人的全面发展和潜力开发，围绕重点领域，完善投入保障机制，推动政府“投资于人”支出比重保持在合理水平。   基本公共服务：动态调整基本公共服务实施标准，开展基本公共服务均等化评价。完善常住地提供基本公共服务制度，健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制。   生育养育支持：完善生育支持政策体系，营造生育友好的社会环境。落实生育休假、生育保险和育儿补贴政策，深入推进母婴设施建设管理，增加托育服务供给，稳步推进免费学前教育。   教育：优化基础教育资源配置，推动跨学段学位、师资、校舍资源余缺调配。重点增加高中学位供给，稳步扩大优质本科招生计划。实施上海高等教育重服务强贡献计划，建设老年教育资源多元供给体系，完善终身教育。整体提升教师素养和育人能力。   医疗卫生：推进健康优先，构建动态更新的居民健康画像。推进免陪照护服务试点，推进家庭医生“签约有感”服务，推进安宁疗护服务提质扩容。加强心理健康服务，到2030年每10万人口精神科职业医师数超过5.6名。   养老：优化社区嵌入式养老服务，累计到2030年为1.5万名以上老年人提供家   庭照护床位服务。提升养老机构照护水平，增加护理型床位、认知障碍照护床位供给，优化养老机构房型配比。加强养老服务人才队伍建设，到2030年护理员持技能等级证率不低于92%、中级及以上养老护理员比例达到35%。   技能培训：推动构建与产业需求更紧密贴合的技能培训体系，深入实施职业技能提升行动，健全终身职业技能培训制度，强化职业技能培训基础能力建设，累计到2030年新增培养高技能人才30万人次以上。   就业和社会保险：打造15分钟就业服务圈，扩大优质就业服务供给。实施高校毕业生等青年就业支持计划，完善全链条支持体系。加强对就业困难群体的精准识别、就业支持和权益保障。提高灵活就业人员、农民工、新形态就业人员参保率，建立健全新就业形态人员职业伤害保障制度。

  （四）扩大多层次公共服务供给，满足多元需求

  1.促进文商旅体展深度融合。健全文商旅体展联动机制，强化市区联合、政企联手、区域联动，统筹谋划节庆赛会活动，构建全市重大节展赛会品牌体系。推进文商旅体展资源与城市空间载体及公共服务设施融合共享，推动商圈、街区、公园、地标建筑、文体场馆等嵌入多元功能，打造一批影响力大、品牌力强、市场认可度高的融合消费新场景。顺应市民消费新需求，推动户外运动、水上运动、上门体育等新兴业态健康发展，健全场地设施与平台机构、经营主体多方协作机制，畅通资源对接渠道，提升资源配置效率。充分激发大型演艺活动、文博美术展览、体育赛事等创新活力，丰富优质产品供给，释放综合溢出效应。吸引国际知名、国内一流的演出、展会、赛事落地上海，推动节展赛会商业价值深度开发与联动发展。

  2.大力发展银发经济。支持社会力量举办养老服务机构，推动专业化、连锁化、品牌化发展，增加多层次、高品质养老服务供给。鼓励经营主体投资康复辅具、老年宜居、老年文娱、智慧养老、老年健康等产业，打造银发经济特色品牌。推动养老科技发展，布局建设银发经济产业特色集聚区，加大养老科技企业引进培育力度，拓展养老科技产品应用场景，推动养老服务型机器人和智能设备创新应用。拓展“以房养老”实施路径，支持商业银行开发专属个人养老金储蓄产品，鼓励金融机构研发符合老年人需求和特点的专属金融产品。增加多元养老消费场景，鼓励开设银发商店，支持商场设置康复辅具和适老化设施等老年用品销售和体验专区，推动线上电商平台开辟银发消费专区，推动更多银发文娱产品创新。鼓励盘活利用乡村等区域优质资源，完善休闲康养配套服务，增加银发旅居产品供给。建立银发经济统计监测分析体系，制定银发经济产业分类目录。

  3.促进家政服务业健康发展。深入推进家政服务业提质扩容，大力发展员工制家政企业，开展员工制家政企业职业化、标准化、规范化建设行动，支持重点家政企业做大做强。构建院校专业人才培养、职业技能提升、薪酬分配优化等全链条职业化体系，持续提高家政服务人员综合素养，畅通职业发展通道。提升企业管理标准化水平，完善重点环节行业标准。加强行业监管，优化家政企业信用评价，提升家政服务规范化水平。依法落实税收优惠政策，加大金融、住房、保险等政策支持力度，营造良好的家政行业发展生态。

  4.推进公共服务高水平对外开放。深化医疗卫生领域扩大开放试点，支持高水平外资医疗机构来沪发展，培育具有国际竞争力的医疗旅游服务品牌。支持引进一流教育资源和创新要素，吸引境外高水平理工大学来沪合作办学。推动“留学上海”扩容提质，实施来华留学本科生统一招生考试制度改革，吸引更多境外优秀学生来沪学习研究。推进旅游服务与城市功能深度融合，持续优化提升入境旅游公共服务水平，多角度提升服务的便利性和体验感，打造入境旅游“第一站”。优化文旅多语种信息服务和宣传推介，营造良好的入境旅游支付环境，畅通各类支付渠道，提升入境游客购买文旅产品与服务的支付体验。

  5.强化科技赋能公共服务。推进新技术应用赋能，加强公共服务前沿领域重大科技专项研究，推动运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术新手段赋能公共服务重点领域，鼓励“智慧+”社会领域产业新业态发展。安全稳妥有序推进公共服务领域人工智能大模型开发应用，深化智能问答、智能引导、智能办理等服务，完善智能分析、辅助决策、智能审核等功能支撑，培育发展公共服务元宇宙新模式。加快实现民生保障事项“一网通办”，推出“线上+线下”服务设施地图，提升公共服务信息获取的便利性。针对医疗、养老等重点行业领域，探索无感式、穿透式监管等新型监管方式。推动公共服务领域数据有序开放共享，加强数据安全保障和隐私保护。促进“互联网+公共服务”发展，推动线上线下融合，针对老年人、残疾人等群体需求特点，加强技术创新，开发更多智能化、用户友好型的产品和服务。

  （五）健全公共服务要素保障，提升服务效能

  1.更好统筹政府与市场关系。厘清基本公共服务与非基本公共服务边界，夯实政府兜底责任。进一步强化事业单位公益属性，落实社会公益领域重点保障清单。完善符合行业特点的基本公共服务事业单位评价与激励机制，将服务质量、运营效率、公众满意度作为核心评价指标。引导社会力量有序进入公共服务领域，全面落实公平准入制度，鼓励社会资本通过公建民营、政府购买服务、委托运营等方式提供普惠性公共服务。支持各类主体参与提供多层次、多样化的生活服务，健全行业标准和管理规范，做大供给主体、做强服务品牌。积极培育社会企业和社会组织、壮大志愿服务力量，丰富服务供给。

  2.完善投入保障长效机制。优先保障基本公共服务资金需求，完善与经济社会发展和政府财力相适应的基本公共服务投入保障长效机制，深化基本公共服务领域财政事权与支出责任划分改革，推动行业主管部门建立基本公共服务财政支出需求常态化测算机制。深化财政投入全周期绩效管理，加强新增公共服务设施项目事前绩效评估，强化民生需求、财政承受能力、成本效益综合论证，统筹项目建设和运维管理。坚持投资于物和投资于人紧密结合，统筹“硬投资”和“软建设”，在保障硬件设施基础上，推动财政投入向内涵提升、人才队伍建设以及服务对象支付能力提升上倾斜。

  3.深化人才队伍建设。鼓励相关高校、职校优化学科专业设置，扩大公共服务领域专业人才和管理人才培养规模，强化职业培训和技能评价，不断提升公共服务专业人才综合素养。完善事业单位结构布局，统筹优化公共服务重点领域人才保障。加大养老护理员、家政服务人员队伍建设，落实各类补贴激励政策。探索人才分类评价激励机制，加强对新兴领域文化体育人才的扶持激励和教育培训。加强公共服务领域社会工作者队伍建设，进一步发挥社会工作专业人员链接资源、优化服务的作用。

  4.完善规划土地保障。将公共服务机构和设施用地纳入国土空间规划、年度用地计划，涉及的新增建设用地指标予以优先保障。结合城市更新，细化低效用地或存量闲置场所优先用于公共服务设施具体实施路径。社会力量举办的非营利性公共服务机构用地，符合划拨用地目录的，可通过划拨方式取得土地使用权。支持公共服务设施综合设置，整合各类服务功能，完善设施配套，促进可持续发展。

  三、组织实施

  市发展改革委要会同各有关部门和单位细化任务分工，统筹推动规划实施，组织开展规划实施情况评估，强化公共服务供需平衡动态监测，确保规划各项目标任务有序推进、落实到位。市发展改革委会同市财政局、行业主管部门，对政府主导提供的公共服务加强统筹协调和评估论证，实现财力可承受、服务可持续。健全公共服务与12345市民服务热线等联动机制，统筹公共服务建设与为民办实事项目、民心工程，及时回应市民关切。各区要将本规划重点任务纳入区域相关规划组织实施，推动基本公共服务应保尽保、多层次公共服务提质增效。